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依法治礦必須與時俱進—《礦產(chǎn)資源法》修改淺談

　　《礦產(chǎn)資源法》頒行已近32年，第一次修改完成于1996年，距今也已近22年。無論從實施的年限，還是從形勢的需要，《礦產(chǎn)資源法》的修改已經(jīng)成為時代的必然選擇。

黨的十八大以來，“法治中國”理念深入人心，《礦產(chǎn)資源法》修改作為國土資源部的重大工作之一正在有序推進。2017年5月25日《礦產(chǎn)資源法》修改小組成立，標志著新一輪《礦產(chǎn)資源法》修改正式啟動?！兜V產(chǎn)資源法》的實施為我國礦產(chǎn)資源管理逐步規(guī)范化起到了非常重要的作用，但由于現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換階段，更多具有計劃經(jīng)濟的烙印。而今，立法背景發(fā)生了深刻變化，加之《礦產(chǎn)資源法》實施以來積淀了很多棘手問題，雖然經(jīng)過多次的政策調(diào)整，使相關制度逐漸適應時代的需要，但是在“依法治礦”呼聲越來越高的新形勢下，隨著中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，加之《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》要求修訂《礦產(chǎn)資源法》。“實現(xiàn)礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用”、“完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，強化礦產(chǎn)開發(fā)準入管理”。亟待在此次《礦產(chǎn)資源法》修改中拔掉制約礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的這些“釘子”，將可行的政策納入法律，以增強法律的適用性。

最近，中國國土資源經(jīng)濟研究院針對《礦產(chǎn)資源法》修改章、節(jié)、條、款、項、目專門設計了“礦法修改重點內(nèi)容調(diào)查表”，進行了小范圍的征求意見。調(diào)查表涵蓋“總則、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權、礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源開采、地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲量、礦業(yè)用地、礦山環(huán)境保護、礦產(chǎn)資源稅費、監(jiān)督檢查、法律責任”等方面。

一、收回答卷的“重點”選擇集中度及選擇項分析

（一）《礦產(chǎn)資源法》修改需要增減的章、節(jié)、條、款、項、目分析

從收回答卷的“重點”選擇集中度來看，本次《礦產(chǎn)資源法》修改中，需要增加或修改的重中之重包括：礦山環(huán)境治理、立法宗旨、無證開采、提交虛假地質(zhì)勘查報告、礦產(chǎn)資源及國家所有權、探礦權與采礦權、稅費體系、無證勘查、環(huán)境責任追究、執(zhí)法監(jiān)察等10個方面。同時，還需要解決：監(jiān)督管理、礦業(yè)權出讓方式、禁采區(qū)域、礦產(chǎn)資源有償使用、綜合開采與利用、規(guī)劃的地位和效力、探礦權審批權限、采礦權審批權限、礦產(chǎn)資源儲量審核、地質(zhì)資料管理制度、采礦用地、工程治理（礦產(chǎn)資源勘查）、工程治理（礦產(chǎn)資源開采）、地質(zhì)資料匯交、儲量統(tǒng)計與動態(tài)管理、責任分工、礦山環(huán)境治理恢復基金、礦山環(huán)境損害賠償、礦業(yè)權出讓收益、資源稅、收益分配、日常監(jiān)督、信息公示、地方政府的監(jiān)管職責、破壞性開采等25個方面。

（二）收回答卷的選擇項原因分析

1．時代要求《礦產(chǎn)資源法》必須修改。《礦產(chǎn)資源法》于1986年全國人大常委會通過，并于1996年和2009年進行兩次修正（2009年的修正，僅僅對引用的規(guī)定的名稱進行了修正）?！兜V產(chǎn)資源法》的很多規(guī)定已不能適應保障礦產(chǎn)資源安全及其支撐的經(jīng)濟安全、能源安全、生態(tài)安全等的需要，必須進行修訂。從2003年《礦產(chǎn)資源法》啟動第二輪修改以來，斷斷續(xù)續(xù)經(jīng)歷了近15個年頭，但由于“條條利益”和“條塊”利益的糾結(jié)，至今尚難以達成一致意見。同時，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法的內(nèi)部結(jié)構是礦產(chǎn)資源法、煤炭法、水法（地下水部分）、礦山安全法以及正在研究的能源法、原子能法等。為了實現(xiàn)“統(tǒng)一理性”指導之下的礦產(chǎn)資源管理，礦產(chǎn)資源法內(nèi)部結(jié)構必須進行重整。

2．《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》要求修訂《礦產(chǎn)資源法》?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為《礦產(chǎn)資源法》的修改創(chuàng)造了絕佳機遇，并指明了修改方向。“實現(xiàn)礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用”、“完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，強化礦產(chǎn)開發(fā)準入管理”。

3．選擇“小修”。修改方案可分為“大修和小修”，“大修”就是將礦產(chǎn)資源管理方面的所有立法進行全部整合，對礦產(chǎn)資源法進行法典化編纂。“大修”比較科學，但牽涉礦產(chǎn)資源法整個立法思想和結(jié)構的改變，是對現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》進行全盤修改，以及對現(xiàn)行“多龍治礦”管理體制的重大變革，實施的障礙比較大，短期內(nèi)不可能實現(xiàn)。“小修”是在維持現(xiàn)行分立結(jié)構，但對各有關單行法律法規(guī)進行評估和修訂，加強相互之間的銜接和配合，同時只對現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》進行部分條款的增刪和修改。“小修”實施難度小，而且與政策的小步推進一致，理應作為本次《礦產(chǎn)資源法》修訂采取的方案。

4．礦產(chǎn)資源管理出現(xiàn)的“大面積”現(xiàn)實問題，需要用法來規(guī)制。“法治國土”建設不能或缺“依法治礦”，現(xiàn)實中出現(xiàn)的新情況、新問題需要用法律條款來明確規(guī)制?！兜V產(chǎn)資源法》制訂之初，是為了保障經(jīng)濟“又快又好”發(fā)展，對礦山環(huán)境治理、無證開采、無證勘查、提交虛假地質(zhì)勘查報告、礦產(chǎn)資源及國家所有權、執(zhí)法監(jiān)察、礦產(chǎn)資源儲量審核、礦業(yè)權審批權限、地質(zhì)資料管理制度、綜合開采與利用、禁采區(qū)域、礦業(yè)權出讓方式、采礦用地等問題考慮并不周全，或者只是籠統(tǒng)地進行規(guī)制，從而為礦產(chǎn)資源無序勘查、開采以及礦產(chǎn)資源的浪費和國家所有權益的損失制作了一扇“彈簧門”，在一定意義上助長了“礦老板”的雨后春筍般出現(xiàn)，也在一定程度上為礦業(yè)腐敗推開了一扇“窗”。這些年來，礦產(chǎn)資源開采的經(jīng)濟價值被“巧取豪奪”，留下的是千瘡百孔的礦山環(huán)境爛攤子。無證開采、無證勘查行為不僅破壞了礦業(yè)權的法定屬性，而且擾亂了礦產(chǎn)資源勘查、開采市場的有序進行，擾亂了礦區(qū)的正常生產(chǎn)秩序，必須用法律之手加以規(guī)制。提交虛假地質(zhì)勘查報告，不僅是地質(zhì)資料管理制度的漏洞之一，也是誠信制度不健全的表現(xiàn)，還是執(zhí)法監(jiān)察的缺失的凸顯，極大地傷害了礦業(yè)權人的投資熱情，增加了礦產(chǎn)資源及國家所有權處置難度，加大了礦產(chǎn)資源儲量審核的工作量，同樣需要法律規(guī)制。礦業(yè)權審批權限和礦業(yè)權出讓方式是嚴把準入的“關隘”，綜合開采與利用是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟、社會、生態(tài)價值的最佳形式，禁采區(qū)域是生態(tài)文明建設和礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備的“雷區(qū)”，采礦用地關系到礦產(chǎn)資源利益分配以及和諧礦區(qū)建設，還是需要法律規(guī)制。

二、《礦產(chǎn)資源法》修改的建議

依法治礦”是“依法治國”的重要組成部分，也是黨的十八屆三中全會決議提出的“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”的需要。因為法律是市場經(jīng)濟的基礎，市場經(jīng)濟的成熟度與法治建設水平存在正相關性。從我國的實際情況出發(fā)，《礦產(chǎn)資源法》修改需要從宏觀、中觀和微觀三個角度進行把握。

（?一）從宏觀上，《礦產(chǎn)資源法》修改需要把握政策方向，主要體現(xiàn)在對“總則”的修改

1．“政策先行，法律跟進”是中國特色的立法方式，《礦產(chǎn)資源法》修改需要將中央的戰(zhàn)略政策和成功的實踐經(jīng)驗上升為法律規(guī)定。我國是黨政合一的政治體制，執(zhí)政黨的政策對國家立法具有非常深刻的影響?，F(xiàn)實的礦產(chǎn)資源管理已經(jīng)習慣于“依政治礦”，尤其是習慣于以規(guī)范性文件的形式“治礦”，從而形成了更多的是以文件落實文件、以精神落實精神，“治礦”效果短期內(nèi)立竿見影，長期則顯得有些混亂，甚至“治礦者”自身都對“治礦”的軌跡連連搖頭。其實，“依法治礦”并不排除一定程度的“依政治礦”。“依法治礦”與“依政治礦”的關系，其實就是法律與政策的關系，或者形象地比如齒唇關系。法律并不是萬能的，法律和政策各有自己的優(yōu)勢，只有二者密切合作，才能達到“治礦”的目的。法律和政策的作用范圍是有區(qū)別的，法律和政策的實施支撐條件是不同的，不是任何問題都必須“求之于法”，也不是任何問題都需要“求之于政”。1996年以來，礦產(chǎn)資源管理的政策已經(jīng)做出了多次巨大調(diào)整，法律必須及時跟進。正是由于法律跟進政策的脫節(jié)，造成了礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)出現(xiàn)了些許亂象，也造成了國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的流失。因此，收回答卷對“總則”的修改關心更多，也更期待。根據(jù)2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，“依法治礦”包括科學立法、嚴格執(zhí)法、全民守法和公正司法四個環(huán)節(jié)?！兜V產(chǎn)資源法》修改應當將中央的戰(zhàn)略政策和實踐中成功的試點經(jīng)驗上升為法律規(guī)定，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。同時，科學立法也意味著借鑒國外先進的管理經(jīng)驗。

2．修訂立法目的是政策貫徹于法律的重要體現(xiàn)。這是收回答卷對《礦產(chǎn)資源法》修改的厚望之一。將“發(fā)展礦業(yè)，加強礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護工作，保障社會主義現(xiàn)代化建設的當前和長遠的需要”。這一條款中，“發(fā)展礦業(yè)，加強礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用”與“加強礦產(chǎn)資源保護”可能是相互矛盾的兩個目的，“發(fā)展礦業(yè)，加強礦產(chǎn)資源勘查”的目的是促進其“開發(fā)利用”，而礦產(chǎn)資源的無節(jié)制開發(fā)利用會導致礦產(chǎn)資源枯竭和生態(tài)環(huán)境遭到破壞。因此，建議修改為“發(fā)展礦業(yè)，促進礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和有效保護，保障社會主義現(xiàn)代化建設的當前和長遠的需要，推動資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”。

（二）從中觀上，《礦產(chǎn)資源法》修改需要重視謀篇布局，主要體現(xiàn)在增刪相應章、節(jié)

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》共分七章內(nèi)容，分別是“總則、礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批、礦產(chǎn)資源的勘查、礦產(chǎn)資源的開采、集體礦山企業(yè)和個體采礦、法律責任、附則”。這是適應計劃經(jīng)濟體制下的礦產(chǎn)資源管理需要而制定的。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，尤其是在“充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”觀點提出以來，在簡政放權力度不斷加大的情況下，在國外礦產(chǎn)資源法律制度不斷修改和我國《物權法》頒行的情況下，以及礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)“走出去”“引進來”力度不斷升溫的情況下，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的形勢已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，《礦產(chǎn)資源法》的謀篇布局需要與時代相適應。結(jié)合現(xiàn)實情況對收回答卷進行分析，“礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批”政策已經(jīng)發(fā)生了很大變化，應當將“礦產(chǎn)資源的勘查”、“礦產(chǎn)資源的開采”進行重新整合，由三個章節(jié)內(nèi)容變?yōu)閮蓚€章節(jié)內(nèi)容，強化礦產(chǎn)開發(fā)準入管理。“集體礦山企業(yè)和個體采礦”也早已成為歷史的名詞，理當刪除。而隨著礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度的逐步完善和生態(tài)文明建設的逐步加強，在《礦產(chǎn)資源法》修改中，增加“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”和“礦山生態(tài)環(huán)境保護”兩章內(nèi)容顯得非常重要，并在“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”一章中專門增加“戰(zhàn)略礦產(chǎn)規(guī)劃”一節(jié)。同時，需要增加“礦產(chǎn)資源分類、分級利用”一個章節(jié)內(nèi)容，確保實現(xiàn)礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用。經(jīng)過這樣的“小修”后的《礦產(chǎn)資源法》將成為八章內(nèi)容，即“總則、礦產(chǎn)資源的規(guī)劃、礦產(chǎn)資源的勘查、礦產(chǎn)資源的開發(fā)、礦產(chǎn)資源分類分級利用、礦山生態(tài)環(huán)境保護、法律責任、附則”，需要說明的是“監(jiān)督管理”需要貫穿于八章內(nèi)容中，不再單獨形成一章。

（三）從微觀上，《礦產(chǎn)資源法》修改需要實現(xiàn)可操作性，主要體現(xiàn)在增加和刪減相應條、款、項、目和技術及語言的規(guī)范

1．增刪相應條、款、項、目，確保修改后的《礦產(chǎn)資源法》可操作性更強。一部好的法律必須考慮可操作性問題，要制定得比較詳細、具體。當前，中國特色社會主義礦產(chǎn)資源法律體系已基本形成，我國發(fā)展也已進入全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國的新階段。在新形勢下，要避免《礦產(chǎn)資源法》修改出現(xiàn)的“時間差”，增強《礦產(chǎn)資源法》的針對性和可操作性，提升《礦產(chǎn)資源法》修改的科學性，就要摒棄《礦產(chǎn)資源法》修改“宜粗不宜細、宜簡不宜繁”的原則，實行更為精細的“精明修法”。從收回答卷情況來看，不能簡單地把實施規(guī)定、實施辦法和實施細則授權國務院或者有權的地方立法機關，限制或減少降位立法。如“生活自用礦”和“礦產(chǎn)品流通管理”是時代的產(chǎn)物，“礦產(chǎn)資源是不動產(chǎn)”、“礦產(chǎn)品”是動產(chǎn)，共享屬性決定了二者在《礦產(chǎn)資源法》修改中已經(jīng)沒有必要對此進行規(guī)制，理應刪減。再如“戰(zhàn)略礦產(chǎn)”用途廣泛，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第17條規(guī)定“國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，實行有計劃的開采”。這一規(guī)定是適應計劃經(jīng)濟時代戰(zhàn)略礦產(chǎn)管理要求的，為了減少對條、款、項、目的誤讀，有必要建立詳細的戰(zhàn)略礦產(chǎn)的特殊保護制度，從而需要法律進行明確規(guī)定。建議修改為“國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種，實行開采總量控制制度、特殊采礦許可證制度和特殊礦產(chǎn)資源稅制度”。又比如，從收回答卷情況來看，《礦產(chǎn)資源法》修改的最重要內(nèi)容是“礦山生態(tài)環(huán)境保護”，這就要求相關內(nèi)容必須接地氣、具有非常強的可操作性。在新增“礦山生態(tài)環(huán)境保護”一章中，需要增加“各級人民政府、有關職能部門、礦山企業(yè)在礦山生態(tài)環(huán)境保護工作中的責任和義務”、增加“礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境影響評價和地質(zhì)災害危險性評估”、增加“礦山環(huán)境保護和治理恢復基金”等“條”，要在各“條”之下依據(jù)“條”的內(nèi)容層次設置不同的“款”，還要在“款”下依據(jù)“款”內(nèi)容的性質(zhì)和層次設置不同的“項”，在“項”下依據(jù)“項”的內(nèi)容的不同層次設置“目”，達到“精明修法”和可操作的目標。另外，還需要在《礦產(chǎn)資源法》修改中，對新增的“礦產(chǎn)資源分類分級利用”一個章節(jié)，增加“礦業(yè)權交易”條、款、項、目等等。

2．規(guī)范技術和語言，力求《礦產(chǎn)資源法》修改技術的提高和語言的準確。在修法技術日臻完善和科學化的今天，《礦產(chǎn)資源法》修改不是簡單的內(nèi)容的“增加”和“刪減”，同時也是形式的優(yōu)化。這就要求修法者不僅要注意法律結(jié)構完整和邏輯清晰，而且要重視立法語言的準確肯定、嚴謹規(guī)范、簡潔精煉、莊重嚴肅，在大膽借鑒和吸收國外礦產(chǎn)資源立法經(jīng)驗的基礎上，更加注重我國國情。

三、結(jié)論

《礦產(chǎn)資源法》修改需要全社會的合力支持，修改后的《礦產(chǎn)資源法》需要全社會來共享。這就要求本次修法要力爭做好以下幾個方面的工作：

一是將黨的政策融入《礦產(chǎn)資源法》修改的內(nèi)容，并以其指導本次修法工作。黨的十二大報告和黨的十四大報告內(nèi)容在《礦產(chǎn)資源法》立法和修法中得到了較好體現(xiàn)，并發(fā)揮了重要的指導作用，黨的十八大報告和十九大的報告內(nèi)容必然在本次《礦產(chǎn)資源法》修改中得到較好體現(xiàn)，并將發(fā)揮重要的指導作用，并將黨的方針政策貫徹于整部法律之中，著重在立法宗旨、礦產(chǎn)資源及國家所有權、禁采區(qū)域等條款中加以體現(xiàn)。

二是資源利用本無錯，監(jiān)管不力是禍根。政府、企業(yè)和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用利益相關者都寄希望于本次《礦產(chǎn)資源法》修改，強化“依法治礦”，將實踐中合理的、可行的法規(guī)規(guī)章納入法律中來，強化礦產(chǎn)開發(fā)準入管理和執(zhí)法監(jiān)察，明確地方政府的監(jiān)管職責，對無證開采、無證勘查、提交虛假地質(zhì)勘查報告、破壞性開采行為“零容忍”。

三是在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大理念指導下修改《礦產(chǎn)資源法》。需要加快推進生態(tài)文明建設，確保礦產(chǎn)資源國家所有權利益不受損害，適當增加礦山生態(tài)環(huán)境保護和治理章節(jié)內(nèi)容，強化環(huán)境責任終身追究和礦山環(huán)境損害賠償，并適當向礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的中游管理延伸。

四是充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在廣泛調(diào)研取證的前提下，促進礦產(chǎn)資源高效利用，明確礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級開發(fā)、梯度利用和保護邊界，完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃管制和礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用評價指標管控，簡化礦業(yè)權審批權限，加強礦產(chǎn)資源儲量審核、儲量統(tǒng)計與動態(tài)管理，細化礦產(chǎn)資源有償使用制度，細化礦業(yè)權出讓稅費和收益分配體系。

五是開門修法，廣泛吸收國內(nèi)外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理的先進理念和經(jīng)驗?！兜V產(chǎn)資源法》修改幾乎牽動著國民經(jīng)濟的所有行業(yè)，在修法的過程中，不僅要廣泛吸收專家的意見和建議，而且要吸納各行各業(yè)的意見和建議，同時還要參考國外先進管理理念和經(jīng)驗（但不能照搬照抄，因為中國國情決定了《礦產(chǎn)資源法》必須從中國實際出發(fā)），完善章、節(jié)、條、款、項、目，以確保修改后的《礦產(chǎn)資源法》的語言更加準確，可操作性更強。