《礦產(chǎn)資源法》第39條明確，違反該法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種的，責(zé)令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得。那么，這里“責(zé)令賠償損失”的法律屬性是什么，具體又該如何實(shí)施？賠償損失數(shù)額如何計(jì)算？這些問題不能解決，在礦產(chǎn)資源執(zhí)法中《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的“責(zé)令賠償損失”就無法執(zhí)行。

“責(zé)令賠償損失”的法律屬性

《行政處罰法》第八條以列舉的方式明確了六種行政處罰種類，其中沒有“責(zé)令賠償損失”。除此之外，第八條第（七）款還明確了“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”也屬于行政處罰種類，有人據(jù)此認(rèn)為《礦產(chǎn)資源法》第39條規(guī)定的“責(zé)令賠償損失”屬于行政處罰。在法理上，行政處罰分為人身罰、行為罰、財(cái)產(chǎn)罰、申誡罰?！缎姓幜P法》第八條列舉的6類行政處罰，警告屬于申誡罰，罰款、沒收違法所得和沒收非法財(cái)物屬于財(cái)產(chǎn)罰，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照屬于行為罰，拘留屬于人身罰。因此，“責(zé)令賠償損失”不符合上述行政處罰的法律特征，不屬于行政處罰種類。

對于“責(zé)令賠償損失”屬于什么行政行為，爭議很多，沒有定論。如果不能明確屬性，在實(shí)際執(zhí)法中就會存在法律文書名稱無法確定，導(dǎo)致法律文書存在瑕疵的問題。筆者認(rèn)為，“責(zé)令賠償損失”屬于行政處理。行政處理是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)相應(yīng)法律、法規(guī)和規(guī)章所確定的行政管理目標(biāo)和任務(wù)，而依行政相對人申請或依職權(quán)處理涉及特定行政相對人某種權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)的具體行政行為。“責(zé)令賠償損失”是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)《礦產(chǎn)資源法》第39條而依職權(quán)對特定行政相對人做出的一種具體行政行為，符合行政處理的法律特征。

“責(zé)令賠償損失”如何實(shí)施

“責(zé)令賠償損失”不屬于行政處罰種類，不能采用行政處罰決定書的形式。“責(zé)令賠償損失”屬于行政處理，應(yīng)當(dāng)采用行政處理決定書的形式。在查處非法采礦時，兩者可以合并在一個法律文書中，但法律文書的名稱應(yīng)當(dāng)是《行政處罰（處理）決定書》，行政處罰（處理）的依據(jù)和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)分別表述。對拒不執(zhí)行“責(zé)令賠償損失”行政處理的，該怎么辦？行政機(jī)關(guān)可以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條第三款的規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。

賠償損失數(shù)額如何計(jì)算

當(dāng)前，國土資源相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章未對“責(zé)令賠償損失”的數(shù)額如何計(jì)算做出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在做出“責(zé)令賠償損失”行政處理決定時缺乏明確法律依據(jù)，導(dǎo)致流于形式，有時甚至連形式都沒有。因此，賠償數(shù)額的確定成為礦產(chǎn)資源執(zhí)法中的一大難題，也是立法亟待解決的問題。由于“責(zé)令賠償損失”數(shù)額的計(jì)算缺乏明確法律依據(jù)，在實(shí)際執(zhí)法中制作行政處理決定書時宜采用說理式，將違反的法律依據(jù)、賠償數(shù)額的計(jì)算方式、自由裁量權(quán)的運(yùn)用等在決定書中說明。

某省國土資源廳《關(guān)于對違法采礦行政處罰有關(guān)問題的復(fù)函》（以下簡稱《復(fù)函》）給了我們借鑒。《復(fù)函》規(guī)定，賠償損失是無證采礦、越界開采者應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。當(dāng)無證采礦或越界采礦行為發(fā)生在未設(shè)定采礦權(quán)區(qū)域時，侵害的是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)，此時國家是唯一的受害人，賠償范圍應(yīng)包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)有償取得的費(fèi)用以及就違法采出及破壞的資源，國家應(yīng)獲得的其他收益。《復(fù)函》對賠償損失數(shù)額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是合理的，具有借鑒意義。但認(rèn)為賠償損失是無證采礦、越界開采者應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任有待商榷。民事責(zé)任是指民事主體在民事活動中，因?qū)嵤┝嗣袷逻`法行為，根據(jù)民法所承擔(dān)的對其不利的民事法律后果或者基于法律特別規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任。對非法采礦行為“責(zé)令賠償損失”是行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》對行政相對人作出的具體行政行為，行政管理活動不是民事活動，《礦產(chǎn)資源法》不是民事法律，因此不符合民事責(zé)任的構(gòu)成特征，不是民事法律責(zé)任，而是行政法律責(zé)任。

對非法采礦當(dāng)事人進(jìn)入他人礦權(quán)范圍內(nèi)非法采礦，侵犯了采礦權(quán)人的合法權(quán)利，非法采礦當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。采礦權(quán)人可以要求非法采礦當(dāng)事人賠償損失，非法采礦當(dāng)事人承擔(dān)的是民事責(zé)任，兩者之間是一種民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)通過平等協(xié)商或民事訴訟途徑解決。