礦業(yè)權(quán)出讓是礦產(chǎn)資源管理的重要環(huán)節(jié)，是礦業(yè)企業(yè)投資獲取礦業(yè)權(quán)的重要方式。隨著國家對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)重視程度的不斷提高，特別是近兩年來主管部門出臺了多項鼓勵礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的政策措施，礦業(yè)權(quán)市場活力日益提升。企業(yè)參與礦業(yè)權(quán)招拍掛競買過程中，應(yīng)從規(guī)劃、禁限區(qū)域、資源儲量、出讓收益、用地用林用草、礦業(yè)權(quán)登記、項目審批等方面，做好盡職調(diào)查工作，規(guī)避礦業(yè)權(quán)投資的法律風(fēng)險。

一、擬出讓礦業(yè)權(quán)是否符合相關(guān)規(guī)劃

礦產(chǎn)資源開發(fā)受國土空間規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等規(guī)劃的強力制約。擬出讓礦業(yè)權(quán)是否符合有關(guān)規(guī)劃，是事關(guān)礦業(yè)權(quán)能否存續(xù)、礦山項目能否審批建設(shè)的重大問題。

一是國土空間規(guī)劃。2019年中央要求將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。實踐中，由于有的地方自然資源主管部門在設(shè)置礦業(yè)權(quán)時未充分考慮國土空間規(guī)劃要求，導(dǎo)致企業(yè)競得礦業(yè)權(quán)后無法辦理登記手續(xù)，或者后期無法辦理探轉(zhuǎn)采、礦業(yè)權(quán)延續(xù)等手續(xù)。

二是礦產(chǎn)資源規(guī)劃。礦產(chǎn)資源規(guī)劃是自然資源主管部門依法審批和監(jiān)督管理地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護活動的重要依據(jù)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃包括總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。如果自然資源主管部門出讓的礦業(yè)權(quán)不符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃，特別是違反“礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃”內(nèi)容的，企業(yè)未來辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)、采礦用地等手續(xù)將面臨風(fēng)險和障礙。

三是能源規(guī)劃。擬出讓礦種屬于能源礦產(chǎn)的，還涉及到能源規(guī)劃，包括全國綜合能源規(guī)劃、區(qū)域能源規(guī)劃和省級能源規(guī)劃等。其中，煤炭探礦權(quán)還需要符合煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃。企業(yè)投資競買礦業(yè)權(quán)過程中，應(yīng)核查擬出讓礦業(yè)權(quán)所在區(qū)域各類規(guī)劃的編制審批及實施情況，并了解各類、各級規(guī)劃之間的銜接問題，對擬出讓礦業(yè)權(quán)是否存在因不符合規(guī)劃而無法進行轉(zhuǎn)讓、延續(xù)等風(fēng)險做出判斷。

二、擬出讓礦業(yè)權(quán)是否涉及禁止、限制開發(fā)區(qū)域

近年來隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進，從中央到地方都日益重視協(xié)調(diào)自然資源保護與開發(fā)利用，特別是黨的十九大報告明確提出要“完成生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”，自然資源部制定了《全國“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》，“三區(qū)三線”成為礦產(chǎn)資源開發(fā)不可逾越的紅線。擬出讓礦業(yè)權(quán)是否處于“三區(qū)三線”等礦產(chǎn)開發(fā)限制或禁止區(qū)域，是事關(guān)礦業(yè)權(quán)能否存續(xù)的重大問題。

《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》（自然資規(guī)〔2023〕6號）中要求，自然資源主管部門要會同相關(guān)部門，依法依規(guī)避讓生態(tài)保護紅線等禁止限制勘查開采區(qū)域，合理確定出讓范圍。一些地方自然資源主管部門文件中也明確提出，要核實出讓范圍是否涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護地、Ⅰ級和Ⅱ級保護林地、天然林保護重點區(qū)域、基本草原、國際重要濕地、國家重要濕地、沙化土地封禁保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等區(qū)域。

企業(yè)投資競買礦業(yè)權(quán)過程中，為查清擬出讓礦業(yè)權(quán)是否存在礦產(chǎn)開發(fā)限制或禁止區(qū)域問題，應(yīng)重點關(guān)注以下方面內(nèi)容：一是根據(jù)中央及地方關(guān)于礦產(chǎn)開發(fā)限制或禁止開發(fā)有關(guān)政策，結(jié)合擬出讓礦業(yè)權(quán)基本信息，對該礦業(yè)權(quán)是否涉及禁止、限制開發(fā)區(qū)域作出初步判斷。二是向出讓機關(guān)及其他相關(guān)部門進行咨詢，了解有關(guān)部門是否已針對擬出讓探礦權(quán)開展了聯(lián)審聯(lián)勘等核查工作。三是對擬出讓礦業(yè)權(quán)區(qū)域及周邊進行實地走訪調(diào)查。

三、擬出讓探礦權(quán)勘查風(fēng)險及資源儲量風(fēng)險

資源儲量是判斷礦產(chǎn)資源開發(fā)利用價值的核心經(jīng)濟指標之一。礦產(chǎn)資源通常蘊藏在地下，其隱蔽性決定了礦產(chǎn)資源儲量的不確定性，因此資源儲量風(fēng)險是探礦權(quán)投資競買中的重要風(fēng)險。

自然資源主管部門出讓的探礦權(quán)，有的尚未進行過地質(zhì)勘查工作；有的雖然開展過一定的勘查工作，但未探明礦產(chǎn)資源儲量；有的雖探明了一定資源儲量，但尚未達到可供開采的程度。無論擬出讓的探礦權(quán)處于哪個階段，都尚不具備進行開采的條件，需要進一步開展投資勘查工作。對于探礦權(quán)競得人來講，意味著需要承擔一定的勘查投資風(fēng)險。

企業(yè)投資競買礦業(yè)權(quán)過程中，為防范擬出讓礦業(yè)權(quán)的勘查風(fēng)險及資源儲量風(fēng)險，應(yīng)重點關(guān)注以下方面內(nèi)容：一是了解擬出讓礦業(yè)權(quán)區(qū)域過往的地質(zhì)勘查工作情況，調(diào)取和研究地質(zhì)勘查成果文件。二是要查詢擬出讓礦種的礦產(chǎn)資源規(guī)劃要求及產(chǎn)業(yè)政策要求，了解該礦種未來開發(fā)的最小儲量要求和最低開采規(guī)模要求。三是要針對有關(guān)地質(zhì)勘查和資源儲量方面的疑問及時向出讓機關(guān)進行詢問，必要時通過一定方式向過往承擔勘查任務(wù)的勘查單位進行咨詢。

四、礦業(yè)權(quán)出讓收益問題

礦業(yè)權(quán)出讓收益是國家基于自然資源所有權(quán)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)人、采礦權(quán)人而依法收取的國有資源有償使用收入。在礦業(yè)權(quán)競買和礦山投資開發(fā)過程中，礦業(yè)權(quán)出讓收益是礦業(yè)企業(yè)的一項重要投資支出。

《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（財綜〔2023〕10號）中規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓收益征收方式包括按礦業(yè)權(quán)出讓收益率形式征收和按出讓金額形式征收。其中，《按礦業(yè)權(quán)出讓收益率形式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益的礦種目錄（試行）》內(nèi)的144個礦種，在出讓時征收競爭確定的成交價，在礦山開采時按合同約定的礦業(yè)權(quán)出讓收益率逐年征收采礦權(quán)出讓收益。對于其他礦種，則按出讓金額形式征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，礦業(yè)權(quán)出讓收益金額按出讓競爭結(jié)果確定。

企業(yè)投資競買礦業(yè)權(quán)過程中，針對礦業(yè)權(quán)出讓收益問題需要注意以下事項：一是關(guān)注擬出讓礦種應(yīng)按照“價+率”方式繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益，還是按照出讓金額方式繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益。二是對于采取“價+率”方式繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益的礦種，要結(jié)合后期開采階段按率征收部分的金額，綜合考量投資成本。三是對于按出讓金額方式征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益，要了解能否分期繳納等情況。

五、礦山用地合法性問題

礦業(yè)企業(yè)競得探礦權(quán)后，在探礦階段可以使用臨時用地，進入采礦階段則需依法辦理建設(shè)用地手續(xù)。2019年修改的《土地管理法》中規(guī)定，能源礦產(chǎn)的采礦用地屬于土地征收的范圍。2024年修訂的《礦產(chǎn)資源法》將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源納入可以依法實施土地征收的范圍。除上述兩種情形外，采礦用地無法再通過土地征收的方式取得，以往政府將采礦用地辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)后再出讓給礦山企業(yè)的方式不再適用。

根據(jù)新《土地管理法》規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人可以通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租的方式解決采礦用地問題。但目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市尚處于試點階段，僅在試點地區(qū)施行，尚未在全國范圍內(nèi)開展。同時，礦業(yè)權(quán)人與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過聯(lián)營、入股的方式合作開發(fā)集體建設(shè)用地，也是取得采礦用地手續(xù)的合法路徑。

企業(yè)投資競買礦業(yè)權(quán)過程中，為實現(xiàn)未來礦山用地的合法性，應(yīng)重點關(guān)注以下方面事項：第一，如果擬出讓礦業(yè)權(quán)不屬于能源礦產(chǎn)或戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，須關(guān)注擬出讓礦業(yè)權(quán)是否位于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)，以及該區(qū)域是否存在采用集體建設(shè)用地聯(lián)營入股方式解決采礦用地問題的先例。第二，關(guān)注擬出讓礦業(yè)權(quán)區(qū)域是否符合國土空間規(guī)劃要求，企業(yè)未來辦理采礦用地手續(xù)是否會受到規(guī)劃制約。第三，了解出讓機關(guān)是否按照“凈礦”出讓政策要求，事先協(xié)調(diào)了擬出讓礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)之間的關(guān)系，未來是否能夠順利辦理用地審批手續(xù)。

六、礦山項目使用林地草地問題

礦山項目使用林地受到嚴格限制。根據(jù)《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》等規(guī)定，礦山項目不得使用Ⅰ級保護林地；勘查項目、大中型礦山（不包括普通建筑用砂、石、粘土等），可以使用Ⅱ級及其以下保護林地；其他礦山項目可以使用Ⅲ級及其以下保護林地。我們注意到，有的省份嘗試拓寬礦山項目使用林地的限制。例如，遼寧省自然資源廳、遼寧省林業(yè)和草原局《關(guān)于進一步優(yōu)化自然保護地環(huán)境影響評價程序等問題的通知》中規(guī)定，試行在Ⅰ級保護林地有條件實施地下開采活動。地下開采的礦山項目，涉及各類自然保護地范圍之外的Ⅰ級保護林地，由縣級林草主管部門會同自然資源等部門進行論證。對符合相關(guān)規(guī)定，不造成Ⅰ級保護林地損毀且不破壞植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，依法辦理礦業(yè)權(quán)相關(guān)手續(xù)。

礦山項目使用草地受到嚴格限制。根據(jù)《草原法》《草原占用審核審批管理規(guī)范》（林草規(guī)〔2020〕2號）等規(guī)定，除國務(wù)院批準同意的建設(shè)項目，國務(wù)院有關(guān)部門、省級人民政府及其有關(guān)部門批準同意的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、民生建設(shè)項目和國防、外交建設(shè)項目外，不得占用基本草原?！秶鴦?wù)院關(guān)于推動內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展奮力書寫中國式現(xiàn)代化新篇章的意見》（國發(fā)〔2023〕16號）中規(guī)定，基本草原內(nèi)允許新設(shè)經(jīng)依法依規(guī)批準的國家重大礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)項目。遼寧省林業(yè)和草原局、遼寧省自然資源廳《關(guān)于地下開采礦業(yè)權(quán)審批涉及林地和草地審批事項的指導(dǎo)意見》（遼林草字〔2023〕47號）中規(guī)定，地下開采的礦山項目涉及基本草原的，經(jīng)縣級林草主管部門會同自然資源部門組織論證審查并出具論證審查意見，對不造成基本草原原生植被破壞、地表形態(tài)損毀、塌陷破壞且不改變地表形態(tài)的，可辦理礦業(yè)權(quán)相關(guān)手續(xù)。

礦山項目在符合使用林地、草地條件的情況下，采礦權(quán)人應(yīng)在提出用地申請之前，依法向林業(yè)和草原主管部門提出使用林地、草原的申請，經(jīng)有審批權(quán)限的林業(yè)和草原主管部門審核同意后核發(fā)準予行政許可決定書。

企業(yè)投資競買探礦權(quán)過程中，為實現(xiàn)未來礦山用林用草的合法性，應(yīng)核實擬出讓礦業(yè)權(quán)區(qū)域是否涉及林地和草地，并充分了解和研究當?shù)亓值丶安菰Ｗo管理政策，查清未來礦山項目在使用林地草地方面是否存在禁止性障礙。

七、擬出讓礦業(yè)權(quán)是否存在歷史遺留問題

擬出讓礦業(yè)權(quán)涉及的歷史遺留問題，通常主要原因是擬出讓礦業(yè)權(quán)區(qū)域及周邊過往已經(jīng)設(shè)立礦業(yè)權(quán)，原礦業(yè)權(quán)人在該區(qū)域建設(shè)廠房，購置礦山生產(chǎn)設(shè)備，投資建設(shè)礦山道路、電力、供水、環(huán)保設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施，形成了已有礦山資產(chǎn)。出讓機關(guān)在通過招拍掛方式組織出讓新礦業(yè)權(quán)的過程中，必須穩(wěn)妥處理好原礦業(yè)權(quán)人已形成的固定資產(chǎn)投資補償問題。

實踐中，有的出讓機關(guān)在出讓礦業(yè)權(quán)過程中，針對原礦山遺留資產(chǎn)，僅在招拍掛出讓公告中提示了相關(guān)風(fēng)險，沒有具體務(wù)實的解決措施。這種做法很可能導(dǎo)致新老礦權(quán)人之間的矛盾和沖突，新采礦權(quán)人無法順利進場作業(yè)，原采礦權(quán)人的投資損失無法得到補償。

企業(yè)在參與競買礦業(yè)權(quán)前，應(yīng)通過多種途徑充分了解擬出讓采礦權(quán)礦區(qū)及周邊的歷史情況，對于存在原采礦權(quán)人投資形成固定資產(chǎn)等歷史遺留問題的，應(yīng)在競買前形成解決方案后方可參與競買。

八、出讓機關(guān)為競買人設(shè)定額外義務(wù)的問題

根據(jù)礦產(chǎn)資源管理相關(guān)規(guī)定，在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，出讓機關(guān)有權(quán)收取的費用僅為礦業(yè)權(quán)出讓收益。

但是，少數(shù)自然資源主管部門在出讓采礦權(quán)過程中，在法定條件之外為競買人設(shè)定了額外義務(wù)。例如，廣東某地一宗采礦權(quán)出讓公告文件規(guī)定：競得人須出資5.5億元用于建設(shè)碼頭及相關(guān)港口配套工程，在簽訂《采礦權(quán)出讓合同》之日起180日內(nèi)提交履約保函或30%保證金，并按項目工程進度支付建設(shè)費用。四川省某縣一宗砂石采礦權(quán)出讓公告文件規(guī)定：競得人必須在縣域內(nèi)建設(shè)規(guī)模不低于200萬平方米的裝配式建筑材料（或其他同等建設(shè)規(guī)模新基建項目）生產(chǎn)線，并在規(guī)定的時間內(nèi)投運，畝均稅收不低于25萬元/畝/年，否則，出讓方有權(quán)收回該采礦權(quán)。

出讓機關(guān)為競買人設(shè)定的額外義務(wù)，有的造成競買人投資成本支出增大，有的導(dǎo)致辦理采礦權(quán)登記的不確定性增加，有的給礦山未來生產(chǎn)經(jīng)營增加了風(fēng)險。企業(yè)應(yīng)充分重視上述額外義務(wù)中蘊含的投資風(fēng)險，參與競買前應(yīng)充分了解自然資源主管部門在出讓文件中為競買人設(shè)定的有關(guān)義務(wù)，進行充分的投資可行性研究后作出競買決策。

九、礦業(yè)權(quán)登記問題

企業(yè)通過招拍掛程序競得礦業(yè)權(quán)，簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同，繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益后，即可申請辦理礦業(yè)權(quán)登記。需要注意以下事項：

第一，關(guān)于礦業(yè)權(quán)登記程序。2025年7月1日施行的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法（2024修訂）》，其第二十二條、第三十三條確立了礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可相分離的制度。按照新《礦產(chǎn)資源法》確立的“兩證分離”制度，擬出讓礦業(yè)權(quán)為探礦權(quán)的，競得人簽訂探礦權(quán)出讓合同、繳納探礦權(quán)出讓收益后，可直接申請取得探礦權(quán)證；待后續(xù)編制勘查方案，報主管部門批準后，取得勘查許可證；擬出讓礦業(yè)權(quán)為采礦權(quán)的，競得人簽訂采礦權(quán)出讓合同、繳納采礦權(quán)出讓收益后，可直接申請取得采礦權(quán)證；待后續(xù)編制開采方案、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案，報主管部門批準后，取得采礦許可證。

第二，關(guān)于礦業(yè)權(quán)申請主體。在礦業(yè)權(quán)競爭性出讓過程中，礦業(yè)權(quán)由外地（礦業(yè)權(quán)所在地以外）企業(yè)競得的情況比較常見。但從礦產(chǎn)資源開發(fā)實際需要，以及促進地方經(jīng)濟發(fā)展角度，由礦業(yè)權(quán)所在地的企業(yè)申請取得礦業(yè)權(quán)、實際經(jīng)營礦山更為合理。為此，有的出讓機關(guān)在出讓公告文件中要求：若競買申請人不是在礦業(yè)權(quán)所在地注冊登記的企業(yè)，在競得礦業(yè)權(quán)后，必須在當?shù)卦O(shè)立具有獨立企業(yè)法人資格的項目公司，并以該公司名義辦理礦業(yè)權(quán)出讓與登記發(fā)證手續(xù)。我們認為，考慮到礦業(yè)權(quán)出讓競買程序時間較短，要求競買人先在當?shù)刈怨驹賵竺傎I礦業(yè)權(quán)往往無法實現(xiàn)，因此競買人競得礦業(yè)權(quán)再在當?shù)卦O(shè)立項目公司，以該公司名義辦理礦業(yè)權(quán)登記，符合礦業(yè)權(quán)出讓管理實際。

十、礦產(chǎn)開發(fā)項目審批手續(xù)問題

礦產(chǎn)資源開發(fā)項目自取得探礦權(quán)開始至項目開工建設(shè)前，需要辦理諸多行政審批手續(xù)。立項方面，礦山項目需要按照企業(yè)投資項目核準（備案）管理程序，履行項目核準（備案）手續(xù)。礦山項目開工前，企業(yè)需要辦理初步設(shè)計審查、安全預(yù)評價、安全設(shè)施設(shè)計審查、用地、環(huán)評、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、取水許可、節(jié)能審查、水土保持等審批審查手續(xù)。

企業(yè)在參與競買礦業(yè)權(quán)前，應(yīng)了解相關(guān)行政審批手續(xù)的辦理是否存在重大障礙，并了解相關(guān)手續(xù)的辦理程序、辦理時限，為競得礦業(yè)權(quán)后順利辦理項目建設(shè)手續(xù)做好準備。

十一、關(guān)于做好礦業(yè)權(quán)競買風(fēng)險防范工作的幾點建議

一是充分做好專業(yè)盡職調(diào)查。為防范礦業(yè)權(quán)競買中的法律風(fēng)險，企業(yè)應(yīng)組織地質(zhì)、地質(zhì)采礦、法律等方面的專業(yè)人員開展專業(yè)盡職調(diào)查。盡職調(diào)查應(yīng)立足礦產(chǎn)開發(fā)利用的全流程，重點關(guān)注規(guī)劃、禁限區(qū)域、資源儲量、出讓收益、用地用林用草、礦山遺留問題、礦業(yè)權(quán)登記、項目審批等重點事項，形成書面盡職調(diào)查報告，為企業(yè)進行投資決策提供基礎(chǔ)保障。

二是制定切合實際的風(fēng)險防范措施。企業(yè)應(yīng)根據(jù)擬出讓礦業(yè)權(quán)的實際情況，在盡職調(diào)查的基礎(chǔ)上進行充分的分析論證，準確識別項目中的法律風(fēng)險，確定防范法律風(fēng)險的思路和措施。例如，針對建設(shè)用地取得的風(fēng)險，應(yīng)事先和土地所有權(quán)人溝通協(xié)商土地出讓、租賃事宜，并確保地方政府能夠為采礦用地辦理預(yù)留相應(yīng)的新增建設(shè)用地指標。

三是統(tǒng)籌考慮各項行政審批事宜。礦產(chǎn)資源開發(fā)項目具有政策性強、管理部門多、審批管理環(huán)節(jié)復(fù)雜、運作周期長等特點。企業(yè)競得礦業(yè)權(quán)只是項目開發(fā)的第一步，后續(xù)還需要辦理一系列行政審批事項。企業(yè)在參與競買礦業(yè)權(quán)過程中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各項行政審批事宜，在項目盡職調(diào)查的基礎(chǔ)上，對行政審批手續(xù)的辦理程序、辦理時間期限、辦理風(fēng)險等進行評估和論證，作為項目決策的重要依據(jù)。