從黃河干流托克托縣河口鎮(zhèn)至入海口，從支流渭河、沁河、大汶河、洛河的部分河段到北金堤、東平湖蓄滯洪區(qū)，黃委直管河段蘊藏著豐富的河砂資源，河道中淤積河砂200余億噸，年均來砂3億噸，部分河段由于河砂質(zhì)量好備受建筑市場青睞。經(jīng)濟社會快速發(fā)展極大拉動了對砂石資源的需求，河砂成為某些人眼中的“軟黃金”，在暴利驅(qū)使下，私挖亂采行為屢禁不止。

近年來，在水利部的領(lǐng)導(dǎo)下，黃委堅持疏堵結(jié)合、采禁并重，強化體制機制法治管理，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、技術(shù)等多種手段，全過程、全方位提高采砂監(jiān)管效能，打出一套根治采砂管理各環(huán)節(jié)頑疾的“組合拳”，通過嚴(yán)打擊、強監(jiān)管、保生態(tài)，河道采砂由亂到治并穩(wěn)中向好，河道采砂高質(zhì)量發(fā)展蹄疾步穩(wěn)。

循法而治 理順體制機制

數(shù)年前，無序開采、恣意盜采黃河河砂的現(xiàn)象曾引起社會各界的廣泛關(guān)注。2018年，黃河晉陜峽谷段一度呈現(xiàn)“千帆競渡”“百舸爭流”的場面，峽谷河道上有采砂戶 348家、采砂船1139艘、采砂點460個，河道灘地堆砂量近500萬立方米，“砂山”連綿數(shù)千米，亂采濫挖的場景觸目驚心……

對此，黨中央、國務(wù)院高度重視。2018年6月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對黃河晉陜峽谷段非法采砂亂象作出批示。水利部3次組織開展全國及黃河流域河道采砂專項整治行動，各地河務(wù)部門和司法機關(guān)重拳出擊，使非法采砂得到有效遏制。

2021年，山東省檢察院發(fā)布10起生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟典型案例，其中，鄆城縣檢察院辦理的黃河河道非法采砂案件入選。經(jīng)鄆城縣檢察院和有關(guān)部門、單位查實并委托專家論證，該起案件涉及非法從黃河河道抽砂5.5萬余立方米，認(rèn)定了形成阻水障礙、影響黃河行洪安全、威脅兩岸群眾生命安全、損害公益的事實。

禍患常積于忽微。一起非法采砂，就如黃河千里之堤的一個“蟻穴”，致使河勢受到影響、岸線遭到破壞、河床受損、水環(huán)境被污染，給防洪、供水和重要基礎(chǔ)設(shè)施安全等帶來嚴(yán)重威脅，危害生態(tài)環(huán)境。盜取河砂看似在短期內(nèi)牟取了暴利，殊不知，挖斷的是可持續(xù)發(fā)展的道路。2023年4月1日起施行的《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）第六十九條規(guī)定：“國家實行黃河流域河道采砂規(guī)劃和許可制度。黃河流域河道采砂應(yīng)當(dāng)依法取得采砂許可。黃河流域管理機構(gòu)和黃河流域縣級以上地方人民政府依法劃定禁采區(qū)，規(guī)定禁采期，并向社會公布。禁止在黃河流域禁采區(qū)和禁采期從事河道采砂活動。”

隨后，河南、陜西兩省分別出臺了《河南省黃河河道管理條例》《陜西省渭河保護條例》，山東省修訂《山東省黃河河道管理條例》，皆對黃河河道采砂管理作出規(guī)定。

“非法采砂‘表象’在河上，‘根子’在岸上。黃委深刻認(rèn)識到采砂管理無序、體制不順、打擊不力、利益群體法治意識淡漠等根源性問題，經(jīng)過3年積極實踐探索，從規(guī)劃設(shè)計到開展專項整治，從明晰采砂管理事權(quán)到完善體制機制，黃委直管河段河道采砂管理的新格局已然形成。”黃委河湖管理局副局長張興紅說。

用法治力量守護好黃河，關(guān)鍵要在落實上下功夫、在行動上見真章、在實施上求實效。

頂層設(shè)計是科學(xué)開展采砂管理工作的基礎(chǔ)。2020年11月，水利部批復(fù)《黃河流域重要河段河道采砂管理規(guī)劃（2020-2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），規(guī)定了可采期和禁采期，劃定了可采區(qū)、保留區(qū)和禁采區(qū)，確定了年度采砂控制總量、作業(yè)方式等，為開展采砂管理提供了遵循和依據(jù)。

黃河大北干流采砂作業(yè)現(xiàn)場
 

明晰事權(quán)、落實責(zé)任是做好采砂管理工作的前提。長期以來，黃委和地方對黃河大北干流、渭河下游等河段采砂管理事權(quán)認(rèn)知不一。2020年10月，水利部印發(fā)《水利部流域管理機構(gòu)直管河段采砂管理辦法》，明確黃委直管河段包括：黃河干流托克托至入?？诤拥篮椭Я魑己庸㈡?zhèn)橋以下、沁河紫柏灘以下、故縣水庫庫區(qū)、大汶河戴村壩以下河道以及北金堤、東平湖2個滯洪區(qū)，河道總長2355千米，滯洪區(qū)總面積2943平方千米，要求流域管理機構(gòu)負(fù)責(zé)直管河段采砂管理。2021年3月，按照水利部要求，黃委對直管河段直接管理，從根本上解決了事權(quán)不清、職責(zé)不明的問題。為落實采砂管理4個責(zé)任人，黃委把直管河段全部列為重點河段、敏感水域，將河長責(zé)任人統(tǒng)一升格為縣委書記或縣長，將現(xiàn)場監(jiān)管責(zé)任人統(tǒng)一升格為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長。同時明確行政主管部門責(zé)任人由黃委所屬管理單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，水行政執(zhí)法責(zé)任人由黃委所屬水政監(jiān)察隊伍負(fù)責(zé)人擔(dān)任。落實采砂管理重點河段、敏感水域313個，采砂管理責(zé)任人1816個，從源頭上壓實了屬地職責(zé)，實現(xiàn)了流域、區(qū)域監(jiān)管責(zé)任全覆蓋。

完善體制機制是做好采砂管理工作的關(guān)鍵。2021年3月，黃委印發(fā)《黃委關(guān)于加強和規(guī)范直管河段河道采砂管理工作的通知》，對直管河段采砂管理予以規(guī)范。黃委積極探索“流域區(qū)域結(jié)合、地方政府主導(dǎo)、部門協(xié)同聯(lián)動、規(guī)范化開采、信息化監(jiān)管”的采砂管理新模式，積極推動構(gòu)建“河長掛帥、黃委所屬有關(guān)單位牽頭、地方政府有關(guān)部門協(xié)同、社會監(jiān)督”的河道采砂管理聯(lián)動機制。以縣域為單元，組建以公安、黃委所屬有關(guān)單位、水行政、交通運輸、自然資源、林草、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、市場監(jiān)督、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門及相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組成的河道采砂管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各方職責(zé)，由縣（市、區(qū)）政府主要負(fù)責(zé)人任組長。相關(guān)部門各司其職，各盡其責(zé)，對河道采砂實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控。截至目前，黃委直管河段已組建采砂管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組53個。

利器在手，重在見效。2019年以來，按照水利部的決策部署，黃委認(rèn)真開展掃黑除惡專項斗爭和河道采砂專項整治行動，對非法采砂露頭就打、持續(xù)猛打，核查并妥善處理水利部督辦、群眾舉報和輿情反映的違法違規(guī)采砂事件63件，查處（制止）非法采砂行為1964起，立案查處違法采砂案件575起，治理非法采砂這一“頑疾”療效顯著。

集約高效 規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營

在山東，東平湖沿湖砂場“三無”船只被取締后，沿湖村居環(huán)境、路域環(huán)境等得到深度治理。沿著東平湖環(huán)湖公路前行，一側(cè)是波光瀲滟的湖水，一側(cè)是綠意盎然的隔離帶，湖光山色美不勝收……這背后，有黃委嚴(yán)格采砂許可審批，在直管河段推行集約化、規(guī)模化統(tǒng)一開采模式的功勞。

黨的二十大報告提出，“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”。黃委深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，積極踐行綠色發(fā)展理念，站在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的高度統(tǒng)籌采砂生產(chǎn)管理與生態(tài)環(huán)境保護，緊盯采砂許可審批與監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)規(guī)范化、集約化、綠色化采砂生產(chǎn)。

采砂企業(yè)有無違法失信行為？是否采用了先進的生產(chǎn)工藝、具備集約綠色開采能力？是否及時開展了河道平整修復(fù)？當(dāng)?shù)厥欠駠?yán)打非法采砂活動并取得成效？上報的年度采砂實施方案是否符合要求？只有回答好這一系列問題，采砂企業(yè)才會被認(rèn)定具備開采資格，進而從事采砂生產(chǎn)經(jīng)營。

為加強事前監(jiān)管，促進采砂規(guī)范化，黃委印發(fā)《黃委直管河段年度采砂實施方案編制大綱（試行）》等規(guī)章制度，對方案編制、審批進行規(guī)范。把采砂管理關(guān)口前移至年度采砂實施方案審批環(huán)節(jié)，實行“六項”準(zhǔn)入機制，提高了采砂門檻，為規(guī)范化采砂搭橋鋪路，同時要求縣域內(nèi)由縣級以上人民政府通過招標(biāo)或指定方式確定一個采砂企業(yè)，由該企業(yè)對縣域采砂實施統(tǒng)一經(jīng)營管理，使采砂管理由“一對多”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;一對一”，降低了管理難度和許可工作中的廉政風(fēng)險，破解了惡性競爭與“小、散、亂”等監(jiān)管難題。

讓我們把目光投向河南，看看這一管理模式在實踐中應(yīng)用的具體成效。

行走在河南焦作溫縣黃河之濱，美麗整潔的岸線熠熠生輝，遠眺對岸，巍巍青山草木蔥蘢；河面上，水鳥翩翩起舞，采砂船有序作業(yè)；采砂場內(nèi)，按照砂石生產(chǎn)流程建設(shè)的各功能區(qū)分工明確，干砂脫水、智能裝車秩序井然，砂石生產(chǎn)實現(xiàn)流水化作業(yè)、一條龍服務(wù)，車輛從進場到裝砂出場僅需8分鐘，日均產(chǎn)砂1.8萬噸，生態(tài)型封閉式砂場解決了砂石生產(chǎn)、堆放、裝載過程中的危害生態(tài)環(huán)境問題，呈現(xiàn)出一幅以砂興業(yè)、人與自然和諧共生的圖景。
 

黃河下游標(biāo)準(zhǔn)化砂場
 

在溫縣采砂場的操作室內(nèi)，該采砂場批復(fù)采砂總量、限采總量、已采總量、每日出砂數(shù)量、車牌號、最近裝砂記錄及車輛空載稱重記錄與滿載稱重記錄皆顯示在系統(tǒng)頁面上，司機從空載進場到滿載稱重、刷卡交費已實現(xiàn)自動化，工作人員打印砂石采運管理單并簽字蓋章后車輛方可離場。每張砂石采運管理“五聯(lián)單”都具備專屬二維碼，通過掃碼可調(diào)取單據(jù)詳情，實現(xiàn)“采、運、銷”全過程管理，有效解決了紙質(zhì)采運管理單易偽造、難核驗的問題，促進了采區(qū)管理的規(guī)范化。

“過去溫縣采砂相關(guān)的財政收入也就每年十幾萬元，現(xiàn)在預(yù)計每年9000萬元，還帶動周邊就業(yè)120人。”焦作溫縣經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會副主任馬慶華介紹。

現(xiàn)如今，像溫縣采砂場一樣，實現(xiàn)河砂開采規(guī)范化、集約化、綠色化的樣本在黃河流域紛紛涌現(xiàn)。自2021年10月以來，黃委直管河段河砂產(chǎn)量2700余萬噸，產(chǎn)值13余億元，實現(xiàn)了社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益共贏。