前言

新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動已全面開啟。但現(xiàn)實卻是，一些礦業(yè)企業(yè)礦業(yè)權(quán)延續(xù)難，有的探礦權(quán)雖然已經(jīng)從生態(tài)紅線范圍內(nèi)調(diào)出，但仍然無法開展勘查探礦。

2020年8月，自然資源部等國家三部門聯(lián)合發(fā)布的142號文明確提出：在符合法律法規(guī)的前提下，允許包括“地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)資源勘查開采”等對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。然而事實是，生態(tài)紅線范圍內(nèi)的400多個礦業(yè)權(quán)全部退出，不得開礦。

一邊是許可，一邊是禁止；一邊是鼓勵、增儲上產(chǎn)，一邊是大面積退出、注銷，生態(tài)紅線內(nèi)的礦產(chǎn)處境進退兩難。

多地大批礦業(yè)權(quán)面臨退出或注銷

4月3日，據(jù)第一財經(jīng)記者拿到的某地《擬注銷礦業(yè)權(quán)基本情況一覽表》顯示，有27家礦業(yè)企業(yè)的礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）或被注銷。某地一份《加快推進生態(tài)保護紅線內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出》的文件顯示，擬讓生態(tài)紅線范圍內(nèi)的400多個礦業(yè)權(quán)全部退出。

據(jù)中國黃金集團資源有限公司副總經(jīng)理/總法律顧問劉鳳新介紹，生態(tài)紅線內(nèi)鈾、油氣、地?zé)帷⒌V泉水及另外8類礦產(chǎn)的勘查和開采活動被一些地方政府叫停，礦證延續(xù)申請被辦證窗口拒絕，礦業(yè)權(quán)面臨退出或注銷。

2009年，西南某地一家礦業(yè)公司以申請在先方式依法取得一個鋰礦的探礦權(quán)，有效期至2018年。2017年，該礦因劃入國家級保護區(qū)的試驗區(qū)，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門不接受探礦權(quán)延續(xù)資料，導(dǎo)致該鋰礦探礦權(quán)不能正常延續(xù)。

據(jù)該礦業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹：“2009年至2017年期間，企業(yè)僅開展了少量探礦工作，未對生態(tài)造成破壞。”2017年至2022年，這家企業(yè)多次向省、州、縣相關(guān)主管部門致函，請求對探礦權(quán)予以保留、延續(xù)，但至今沒有延續(xù)。

另外，與上述這家礦業(yè)企業(yè)類似，某地礦業(yè)企業(yè)也遇到了探礦權(quán)延續(xù)難的問題。

該企業(yè)現(xiàn)擁有兩家金礦探礦權(quán)，一個探礦權(quán)于2017年申請延續(xù)后勘查階段為詳查轉(zhuǎn)勘探，延續(xù)件上報相關(guān)部門受理并已“大廳掛起”；另一個探礦權(quán)于2019年申請延續(xù)后勘查階段為勘探第二期，延續(xù)件上報相關(guān)部門受理并已“大廳掛起”。

該企業(yè)負(fù)責(zé)人稱，第一個礦區(qū)成礦地質(zhì)條件優(yōu)越，有望尋找到與周邊礦床同規(guī)模的金礦床；第二個礦區(qū)估算金資源儲量、伴生銀資源儲量也都十分可觀。

“這兩家礦區(qū)的探礦權(quán)均處在當(dāng)?shù)氐囊粋€省級自然保護區(qū)內(nèi)。2019年8月，政府組織召開了關(guān)于生態(tài)紅線最終范圍劃定征求意見會。根據(jù)最終劃定的生態(tài)紅線范圍公告，兩家礦區(qū)的探礦權(quán)已經(jīng)從生態(tài)紅線范圍內(nèi)調(diào)出了。”該企業(yè)負(fù)責(zé)人稱，但企業(yè)在與相關(guān)部門溝通后，得到的回復(fù)是“對涉自然保護區(qū)及生態(tài)功能紅線區(qū)相關(guān)礦權(quán)，政策并無明確指示，需要等候進一步有關(guān)指示后方能開展涉保護區(qū)相關(guān)礦權(quán)日常業(yè)務(wù)工作”。

“現(xiàn)在國家一方面在做找礦突破戰(zhàn)略行動，增儲上產(chǎn)。但另一方面，個別地方把礦業(yè)權(quán)不斷地關(guān)停退出或不予延續(xù)。不管是否急需，不管是不是戰(zhàn)略性礦種都‘一刀切’地全部退出，這不利于找礦突破，不利于增儲上產(chǎn)，不利于礦產(chǎn)資源安全。”北京市京師律師事務(wù)所礦產(chǎn)資源法律事務(wù)部主任曹旭升說。

許可紅線內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開采但難落地

2022年8月，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142號，下稱142號文），明確提出：在符合法律法規(guī)的前提下，允許包括“地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)資源勘查開采”等對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。
 

自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行） 資料來源：自然資源部網(wǎng)站
 

該通知明確，已依法設(shè)立和新立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)開展勘查活動，可辦理探礦權(quán)登記，因國家戰(zhàn)略需要開展開采活動的，可辦理采礦權(quán)登記。該通知的發(fā)布旨在著力解決自然保護區(qū)內(nèi)存在的空間布局不合理、村鎮(zhèn)和礦業(yè)權(quán)等現(xiàn)實矛盾沖突和歷史遺留問題。

然而在落實過程中，對于142號文件規(guī)定的內(nèi)容，礦業(yè)權(quán)人和礦政管理機關(guān)都感到困惑，緣由在于1994年發(fā)布的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（下稱《條例》），其中第26條規(guī)定：保護區(qū)內(nèi)禁止開礦。

如今，礦業(yè)權(quán)審批全程留痕，終身追責(zé)。具體辦事人員如果辦理，就可能涉嫌違反《條例》；而不辦理，行政機關(guān)可能面臨被復(fù)議或者訴訟；如果把握不準(zhǔn)或者政策調(diào)整，也可能被追責(zé)。

“《條例》明確規(guī)定保護區(qū)內(nèi)不得開礦，但非核心區(qū)并沒有明確限制礦產(chǎn)勘查。開礦之前要勘查，但勘查不是開礦。”曹旭升說，按照國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)目錄，地質(zhì)勘查活動屬于科學(xué)研究類，不屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動，正常勘查礦產(chǎn)資源并不屬于原“三區(qū)（核心區(qū)、緩沖區(qū)實驗區(qū)）”中緩沖區(qū)和實驗區(qū)所禁止的活動。“三區(qū)并兩區(qū)（核心保護區(qū)、一般控制區(qū)）”之后，同樣也不能禁止。

4月初，西南某城市地方政府官員針對礦業(yè)企業(yè)反映的礦業(yè)權(quán)延續(xù)難問題表示，作為地方政府同樣迫切希望放開礦業(yè)權(quán)，借此帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，“但礦業(yè)權(quán)放開涉及多方面政策，特別是環(huán)保政策，所以各方都比較慎重”。

北京市京師律師事務(wù)所礦產(chǎn)資源法律事務(wù)部主任曹旭升介紹，由于保護區(qū)調(diào)整需要嚴(yán)格的程序、較高規(guī)格的審批，加之部分行政機關(guān)對于重要戰(zhàn)略礦種短缺和被西方“卡脖子”的認(rèn)識尚不清晰，“調(diào)整保護區(qū)、為礦業(yè)開發(fā)讓路”的做法時常以反面典型被通報，致使各地非保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)區(qū)域不劃入生態(tài)保護紅線內(nèi)的工作做的比較到位，但將礦業(yè)權(quán)從各種保護地內(nèi)調(diào)出的比較少。

依法依規(guī)將部分礦區(qū)從紅線內(nèi)調(diào)出

今年全國兩會上，自然資源部部長王廣華在“部長通道”答記者問時表示，當(dāng)前，我國一些主要礦產(chǎn)對外依存度比較高，新能源、新材料礦產(chǎn)的需求也在快速增長，所以必須采取措施，加強國內(nèi)礦產(chǎn)勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)，確保能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的安全。將全面啟動新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動，持續(xù)完善綜合勘查、放開探礦權(quán)二級市場、礦業(yè)權(quán)出讓收益征收、礦產(chǎn)資源勘查開采登記管理、“凈礦”出讓等政策，鼓勵、調(diào)動地勘單位、礦山企業(yè)等各方面積極投身找大礦、找好礦。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文表示，生態(tài)保護紅線如何與國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘探開發(fā)協(xié)調(diào)，是一個需要重視的戰(zhàn)略問題。對于一些極其重要的國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，如鋰的勘探開發(fā)，對于保持中國動力電池產(chǎn)業(yè)的國際比較優(yōu)勢、促進碳達峰碳中和，對于平抑國際鋰價、促進鋰礦供應(yīng)自主防止“卡脖子”，具有非常重要的作用。

常紀(jì)文認(rèn)為，有關(guān)方面應(yīng)站在戰(zhàn)略性高度對國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘探開發(fā)予以堅定支持。對于位于生態(tài)紅線內(nèi)的大型戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，可以因地制宜，在做好生態(tài)保護與修復(fù)的前提下，依法依規(guī)將部分礦區(qū)從生態(tài)紅線內(nèi)調(diào)出。

按照生態(tài)保護紅線劃定的規(guī)定，自然保護區(qū)應(yīng)劃入生態(tài)保護紅線，礦業(yè)權(quán)因為在保護區(qū)內(nèi)，無法調(diào)出生態(tài)保護紅線。中國黃金集團資源有限公司副總經(jīng)理/總法律顧問劉鳳新說：“一方面要保護，一方面重要礦種資源安全還要保障，也就有了上述三部門的142號文件的特例規(guī)定，對被劃入紅線中、保護區(qū)內(nèi)、對國家戰(zhàn)略發(fā)展至關(guān)重要礦種的礦業(yè)權(quán)，采取差別化的措施應(yīng)急處理。”

劉鳳新表示，或許可以借鑒一些省、市的創(chuàng)新經(jīng)驗，在知悉自然保護區(qū)內(nèi)容和具體保護區(qū)范圍調(diào)整的情況下，對有關(guān)礦業(yè)權(quán)實行“掛起、冷凍”的措施，做出“申請只記錄、不延續(xù)、不注銷，不要求馬上退出”等決定，以等待政策調(diào)整。

曹旭升認(rèn)為，推進新一輪找礦突破戰(zhàn)略行動，實現(xiàn)增儲上產(chǎn)，是保障我國礦產(chǎn)資源安全的重要舉措。這就要求正確處理保護和發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)礦與自然和諧共生，需要尋求新的思維、路徑和方法，并非一禁了之或“一刀切”那樣簡單和容易。兩權(quán)相害取其輕，是各項決策的基本原則，允許在保護區(qū)內(nèi)勘查和開采部分礦產(chǎn)，統(tǒng)籌保護與發(fā)展的關(guān)系，是各級政府必須共同面對的現(xiàn)實問題。