11月25日，自然資源部召開新聞通氣會發(fā)布《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》，要求多途徑、差別化保障采礦用地合理需求，保障能源資源供應安全。會上，自然資源部國土空間用途管制司、礦業(yè)權(quán)管理司、國土空間規(guī)劃局、耕地保護監(jiān)督司、國土空間生態(tài)修復司針對新政的出臺背景、主要內(nèi)容、重要作用及其落地實施的保障政策等進行了相關(guān)解讀。
為穩(wěn)定經(jīng)濟增長與保障能源安全提供要素保障
土地、礦產(chǎn)都是穩(wěn)增長的重要資源要素和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于做好采礦用地保障的通知》（以下簡稱《通知》）的出臺是自然資源部立足部門職能主動作為，滿足行業(yè)需求、順應改革之需，將中央有關(guān)要求貫徹落實到采礦用地保障的重要舉措。
中央要求，今年經(jīng)濟工作要穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進，各地區(qū)各部門要擔負起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的責任，要正確認識和把握初級產(chǎn)品供給保障，增強國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，統(tǒng)籌安排好煤電油氣運保障供應。中央政治局會議強調(diào)，疫情要防住、經(jīng)濟要穩(wěn)住、發(fā)展要安全。黨的二十大報告提出，要實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進各類資源節(jié)約集約利用，確保能源資源供應安全。
從行業(yè)實際來看，采礦項目用地規(guī)模較大，用地審批手續(xù)涉及規(guī)劃空間、計劃指標、占補平衡等方面，存量采礦用地復墾修復缺乏有效的激勵機制，難以調(diào)動采礦企業(yè)的主動性。
綜合考慮兩方面情況，《通知》在原有用地政策基礎(chǔ)上拓寬用地保障途徑，提出建立采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤的機制，騰退指標可繼續(xù)使用。這樣既能統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，又可激勵存量采礦用地加快復墾，為能源資源供應安全提供用地支撐。
在深入調(diào)研、聽取企業(yè)和地方自然資源主管部門訴求的基礎(chǔ)上，《通知》主要針對建立采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤的機制提出6項具體措施：統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局，鼓勵使用復墾修復騰退指標辦理用地手續(xù)，允許復墾修復的新增耕地用于占補平衡，妥善處理權(quán)屬問題和利益關(guān)系，規(guī)范復墾修復驗收和地類認定，強化組織實施和全過程監(jiān)管。其中明確，市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項目新增用地的布局、規(guī)模和時序。在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，將采礦項目用地布局納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批采礦項目新增用地的規(guī)劃依據(jù)。這些具體措施充分體現(xiàn)了為穩(wěn)經(jīng)濟、保發(fā)展做好要素保障的政策導向。
安徽省宣城市郎溪縣嶺南礦業(yè)綠色礦山建設(shè)項目區(qū)鳥瞰
為了確保采礦用地保障新政的科學性和可操作性，《通知》在起草過程中圍繞“五個堅持”和“四個原則”進行統(tǒng)籌考慮。
一是堅持問題導向。針對采礦企業(yè)和地方政府集中反映的規(guī)劃空間規(guī)模、計劃指標安排、占補平衡落實問題，建立采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤的機制，騰退指標可繼續(xù)使用。
二是堅持目標導向。在原有用地政策基礎(chǔ)上，拓寬用地保障途徑，統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，為能源資源供應安全提供用地支撐。
三是堅持差別化管理。尊重礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)律，針對部分采礦項目用地可復墾修復的特點，完善采礦用地復墾修復激勵機制。
四是堅持底線思維。處理好保護與發(fā)展的關(guān)系，明確依法依規(guī)、耕地保護等底線紅線要求。
五是堅持實踐探索和立法有機銜接。明確解決采礦用地突出矛盾的政策措施，探索積累實踐經(jīng)驗，為修訂《礦產(chǎn)資源法》提供實踐支撐。
在此基礎(chǔ)上，《通知》的起草遵循以下4個原則：
一是在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上做加法。除了現(xiàn)有的建設(shè)用地計劃指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標保障途徑之外，鼓勵地方政府和采礦企業(yè)將采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤，解決計劃指標和耕地占補平衡問題。
二是調(diào)動采礦企業(yè)和地方的積極性。采礦企業(yè)自有的已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的存量采礦用地，在開采結(jié)束并復墾修復后，允許使用騰退的指標，降低企業(yè)新增項目用地成本；歷史遺留廢棄采礦用地，除政府外，鼓勵企業(yè)投資進行復墾。
三是最寬口徑提供政策支撐。不區(qū)分礦種、不區(qū)分地區(qū)、不區(qū)分開采方式，通過普適性政策實現(xiàn)礦種、地區(qū)、開采方式全覆蓋，每個采礦企業(yè)、每個地區(qū)符合條件的均可受益，最大限度釋放政策紅利。
四是嚴格規(guī)范和保障服務(wù)并重。在審批程序方面，提出采礦項目新增用地須依法依規(guī)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；在信息化監(jiān)管方面，充分發(fā)揮全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)作用，對復墾修復騰退指標和使用情況落到項目和地塊，做到一一對應、可追溯。
總體來看，《通知》在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上多途徑、差別化統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，充分調(diào)動采礦企業(yè)和地方的積極性，堅持嚴格規(guī)范和保障服務(wù)并重，最大限度釋放政策紅利。
鼓勵企業(yè)復墾存量采礦用地落實占補平衡
耕地占補平衡是嚴守耕地紅線的重要措施，也是建設(shè)用地單位應盡的義務(wù)。但是在實踐中，一些采礦項目用地面積較大，新增建設(shè)用地計劃指標難以全部保障，一些地區(qū)耕地后備資源匱乏且區(qū)域不平衡，部分采礦項目落實占補平衡存在一定困難。
考慮到這些實際情況，《通知》明確地方政府和采礦企業(yè)可以通過將采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤，解決計劃指標和耕地占補平衡問題。據(jù)此，采礦企業(yè)可積極利用政策，盤活復墾存量采礦用地，滿足企業(yè)采礦用地合理需求。
同時，按照《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》規(guī)定，對黨中央、國務(wù)院以及國務(wù)院推進有效投資重要項目工作協(xié)調(diào)機制確定的重大項目，在2023年3月底前，也可以承諾方式落實耕地占補平衡，并確保按期完成承諾。在保供急需，且采礦企業(yè)難以在短時期復墾或通過其他方式獲得足量補充耕地的情況下，對于符合條件的重大項目，各地可積極利用以上政策解決采礦項目的補充耕地需求。
重慶市萬盛經(jīng)開區(qū)白龍湖村經(jīng)過生態(tài)修復的礦山美景
為了加強采礦用地復墾修復的全過程監(jiān)管，《通知》從限定范圍、復墾驗收等方面作出了明確規(guī)定，各地應重點把握以下幾點：
一是嚴格限定存量采礦用地范圍?！锻ㄖ芬?guī)定了存量采礦用地可使用復墾修復騰退指標辦理用地手續(xù)的有兩種情形：一種是本企業(yè)在本地區(qū)（省域范圍內(nèi)）依法取得的采礦用地，按照各級自然資源主管部門用地審查掌握的管理數(shù)據(jù)予以認定。另一種是本地區(qū)歷史遺留廢棄采礦用地。自然資源部歷時一年多，開展了全國歷史遺留礦山核查，結(jié)果已經(jīng)各地按規(guī)定程序公告認定并報部備案。其中，屬于義務(wù)人滅失且尚未治理修復的采礦廢棄地圖斑數(shù)據(jù)，將結(jié)合國土變更調(diào)查結(jié)果予以認定。
二是加強復墾修復質(zhì)量控制。存量采礦用地復墾修復應因地制宜、實事求是確定土地用途，在保障安全的前提下，對具備條件的廢棄采礦用地進行復墾。同時，要依據(jù)法律法規(guī)、技術(shù)標準及相關(guān)規(guī)定，嚴把復墾修復質(zhì)量關(guān)，特別要確保復墾修復形成的耕地及其他農(nóng)用地質(zhì)量達到土壤環(huán)境質(zhì)量要求和相關(guān)安全利用標準。確保對列入建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，在達到風險管控、修復目標之前，不得調(diào)整為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地。
三是嚴格復墾修復驗收管理。由縣級以上地方自然資源主管部門會同有關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準、合同約定等組織開展驗收。通過驗收的復墾修復地塊，需經(jīng)年度國土變更調(diào)查或日常變更機制認定地類和面積后，方可掛鉤使用。在開展以騰退建設(shè)用地指標為主要目的的采礦用地復墾修復工作時，采礦企業(yè)與地方政府或利益相關(guān)方可能會簽訂相關(guān)合同或協(xié)議，對雙方權(quán)利責任進行特別約定。涉及復墾修復的，也應遵守國家法律法規(guī)、相關(guān)規(guī)定和技術(shù)標準等，并遵循“先修復復墾，再使用騰退指標”的原則。
此外，《通知》就組織實施和全過程監(jiān)管提出了明確要求。各省（區(qū)、市）要制訂實施細則，并對存量采礦用地復墾修復驗收和騰退指標使用情況負總責，自然資源部做好政策實施情況監(jiān)管。省級以上自然資源主管部門要將采礦用地復墾修復騰退的指標、空間位置和審批情況納入全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)實行統(tǒng)一管理。
“寬嚴并舉”做好要素保障
能源資源供應安全是關(guān)系到國計民生的重中之重。礦產(chǎn)資源的勘查開采勢必涉及到國土空間規(guī)劃、耕地保護、生態(tài)環(huán)保等方方面面，如何科學引導，統(tǒng)籌兼顧，是自然資源部門面對的重要課題。
此次自然資源部出臺《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》，正是從“寬”與“嚴”兩個方面出發(fā)，既釋放了政策紅利，保障采礦用地的合理需求，又兼顧耕地保護、生態(tài)環(huán)保等方面，并強化了監(jiān)管措施。
《通知》拓寬了用地保障途徑，提出建立采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤的機制，騰退指標可繼續(xù)使用，從而統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，并激勵存量采礦用地加快復墾。允許復墾修復的新增耕地用于占補平衡。根據(jù)《通知》，除了現(xiàn)有的建設(shè)用地計劃指標和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標保障途徑之外，鼓勵地方政府和采礦企業(yè)將采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤，解決計劃指標和耕地占補平衡問題。采礦企業(yè)自有的已辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的存量采礦用地，在開采結(jié)束并復墾修復后，允許使用騰退的指標，從而降低企業(yè)新增項目用地成本。以最寬口徑提供政策支撐，不區(qū)分礦種、不區(qū)分地區(qū)、不區(qū)分開采方式，最大限度釋放政策紅利。這些措施將對穩(wěn)經(jīng)濟、保發(fā)展發(fā)揮重要作用，并將更充分地調(diào)動地方政府和企業(yè)的積極性。
同時，《通知》體現(xiàn)了嚴格規(guī)范和保障服務(wù)并重的原則。強調(diào)必須依法依規(guī)辦理相關(guān)手續(xù)，充分發(fā)揮全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)作用，對復墾修復騰退指標和使用情況落到項目和地塊，做到一一對應、可追溯。在嚴格限定存量采礦用地范圍、加強復墾修復質(zhì)量控制、嚴格驗收管理等方面都提出了具體要求和措施。
“寬”是為了更好地保障發(fā)展，“嚴”是為了規(guī)范執(zhí)行政策。采礦用地既關(guān)乎行業(yè)發(fā)展，又維系能源資源供應安全。做好要素保障，自然資源部門要因勢利導，協(xié)調(diào)平衡各種關(guān)系，在政策舉措上不斷創(chuàng)新，寬嚴并舉，才能以科學、高效的方式推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
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