今年5月，發(fā)改委發(fā)布消息稱，已在其門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推薦項目，鼓勵各類社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與建設及運營。

8月份以來，我們在網絡上看到很多相關報道，一些城市在建筑垃圾資源化領域已經開始試點運行PPP新模式。例如，河南省建筑垃圾試點運行PPP加“互聯(lián)網+”模式；湖北黃岡市黃州區(qū)也開啟了PPP模式等。

PPP作為推進建筑垃圾資源化模式，已經開始先行試點，但現(xiàn)實狀況卻是除了部分行業(yè)專家，很多人對于PPP模式概念還很陌生。PPP到底是什么模式？能帶來什么樣的好處？已經在哪里試點，取得了什么樣的效果？很多人難以做出闡釋。

本文將為您解讀PPP模式以及其應用在建筑垃圾資源化產業(yè)的經驗，希望能起到拋磚引玉的作用，促使建筑垃圾資源化行業(yè)人士展開更多探索。

什么是ＰＰＰ模式

PPP即Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”。

根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》以及《國家發(fā)展與改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》的闡述，PPP模式是指：政府為增強公共管理與服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

在這種模式之下，投資者按照市場化原則出資，按獨立規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的的公司按照規(guī)則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

在應用中，PPP模式主要應用在城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程，地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。

在操作中，項目可以根據其不同的特性，選擇對應的三種模式進行。

其一，對于經營性項目，并且是經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可以通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）等模式推進。要依法放開相關項目建設、運營市場，積極推進自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經營。

其二，對于經營收費不足覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。

其三，對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設建設—擁有—經營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

ＰＰＰ模式的優(yōu)勢所在

在當前我國經濟進入新常態(tài)，政府財政資金相對有限，政府又不允許發(fā)城投債，地方政府又需要投資、基建的情況下，PPP既可以撬動社會資本，又可以利用社會資本來管理運營，無疑是一種優(yōu)異的、適合當前發(fā)展形勢的一種合作模式。

第一，對于社會中的民營企業(yè)來說，這是在確保民營資本“有利可圖”前提下，鼓勵社會資本投資公共服務，拓寬了民營企業(yè)發(fā)展空間的模式。

我國經濟高度市場化，私營部門的投資目標是既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目幾乎吸引不到民營資本的投入。而在PPP模式下，政府通過稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)土地優(yōu)先開發(fā)權等，給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，提高民營資本投資基建的積極性。

第二，對于政府來說，減輕政府財政支出壓力，提高了效率，降低風險。

公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產負債率，節(jié)省政府的投資之外，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

第三，對于老百姓來說，政府和企業(yè)共同合作，提高工作效率，為城市基礎設施及公共服務領域中的“短板”注入大量資金，成為最終的受益者。

運用在建筑垃圾資源化的產業(yè)之中，由于建筑垃圾處理基礎設施的建設和運營需要大量的資金投入，只依靠政府財政難以發(fā)展。改革現(xiàn)有的投融資模式，創(chuàng)新環(huán)保產業(yè)的運營模式，提高投資效率是我國當前建筑垃圾處理服務建設中急需解決的問題。

運用PPP模式作為我國建筑垃圾處理建設和經營手段，一方面可以充分發(fā)揮私人企業(yè)優(yōu)勢，提高城市生活垃圾處理率，減輕政府負擔。另一方面，PPP模式可以提高公共項目的運營效率。

而且，在國內外的公共事業(yè)改革之中，PPP模式取得許多成功的經驗，有大量案例可供建筑垃圾資源化產業(yè)的參考。

例如，加拿大薩德博里市污泥處理項目是加拿大第一個污泥處理PPP項目。該項目建設成本約6310萬美元，在竣工前全部由私營企業(yè)承擔。項目竣工后，市政府將向企業(yè)支付75%的建設成本約4730萬美元，其中加拿大P3基金資助1100萬美元，其余部分由市政府發(fā)債進行融資。合同第一年的運營成本為280.2萬美元（實際成本將根據污泥處理量決定），之后將根據通貨膨脹和實際污泥處理量進行調整。該項目同時約定，私人資本方應在運營結束前4年向政府提供移交保證款，確保設施達到預定移交標準。

我國建筑垃圾處置相關ＰＰＰ模式案例

首先，我們向讀者介紹浙江、湖北、河南三省建筑垃圾處置PPP模式的案例（見附表）。

PPP模式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞，在建筑垃圾資源化處置過程中也是如此，通過民營資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題，更可以降低成本和提高項目效率。

但是，任何事物都存在兩面性，在我們看到PPP模式給我們帶來好處的同時，同時也要警惕PPP模式中存在的風險。

由于PPP是一種新生事物，我國的政府和民營機構普遍缺乏經驗，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，例如在以往運用PPP模式的項目中，山東中華發(fā)電項目由于從2002年開始收費降低，收益減小，PPP模式最終終止；江蘇某污水處理廠在2002~2003年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗的狀況也導致PPP模式的失敗等。

當然，失敗并不能成為阻礙建筑垃圾資源化采用PPP模式的理由，但是希望企業(yè)和政府從國內外成功以及失敗的案例中總結經驗教訓，找出導致項目失敗的主要風險因素，在今后的項目實踐中加以重點關注，為今后我國建筑垃圾資源化產業(yè)PPP模式實踐提供指導。同時，政府以及企業(yè)還應探索除“PPP”以外更多的新模式，來共同促進建筑垃圾資源化產業(yè)的發(fā)展。