今年5月，發(fā)改委發(fā)布消息稱，已在其門戶網(wǎng)站開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公開發(fā)布PPP推薦項(xiàng)目，鼓勵(lì)各類社會資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運(yùn)營。

8月份以來，我們在網(wǎng)絡(luò)上看到很多相關(guān)報(bào)道，一些城市在建筑垃圾資源化領(lǐng)域已經(jīng)開始試點(diǎn)運(yùn)行PPP新模式。例如，河南省建筑垃圾試點(diǎn)運(yùn)行PPP加“互聯(lián)網(wǎng)+”模式；湖北黃岡市黃州區(qū)也開啟了PPP模式等。

PPP作為推進(jìn)建筑垃圾資源化模式，已經(jīng)開始先行試點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)狀況卻是除了部分行業(yè)專家，很多人對于PPP模式概念還很陌生。PPP到底是什么模式？能帶來什么樣的好處？已經(jīng)在哪里試點(diǎn)，取得了什么樣的效果？很多人難以做出闡釋。

本文將為您解讀PPP模式以及其應(yīng)用在建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，希望能起到拋磚引玉的作用，促使建筑垃圾資源化行業(yè)人士展開更多探索。

什么是ＰＰＰ模式

PPP即Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》以及《國家發(fā)展與改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》的闡述，PPP模式是指：政府為增強(qiáng)公共管理與服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

在這種模式之下，投資者按照市場化原則出資，按獨(dú)立規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的的公司按照規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

在應(yīng)用中，PPP模式主要應(yīng)用在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程，地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

在操作中，項(xiàng)目可以根據(jù)其不同的特性，選擇對應(yīng)的三種模式進(jìn)行。

其一，對于經(jīng)營性項(xiàng)目，并且是經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可以通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）等模式推進(jìn)。要依法放開相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營市場，積極推進(jìn)自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。

其二，對于經(jīng)營收費(fèi)不足覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

其三，對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

ＰＰＰ模式的優(yōu)勢所在

在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，政府財(cái)政資金相對有限，政府又不允許發(fā)城投債，地方政府又需要投資、基建的情況下，PPP既可以撬動社會資本，又可以利用社會資本來管理運(yùn)營，無疑是一種優(yōu)異的、適合當(dāng)前發(fā)展形勢的一種合作模式。

第一，對于社會中的民營企業(yè)來說，這是在確保民營資本“有利可圖”前提下，鼓勵(lì)社會資本投資公共服務(wù)，拓寬了民營企業(yè)發(fā)展空間的模式。

我國經(jīng)濟(jì)高度市場化，私營部門的投資目標(biāo)是既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目幾乎吸引不到民營資本的投入。而在PPP模式下，政府通過稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個(gè)問題，提高民營資本投資基建的積極性。

第二，對于政府來說，減輕政府財(cái)政支出壓力，提高了效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。

公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，節(jié)省政府的投資之外，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

第三，對于老百姓來說，政府和企業(yè)共同合作，提高工作效率，為城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中的“短板”注入大量資金，成為最終的受益者。

運(yùn)用在建筑垃圾資源化的產(chǎn)業(yè)之中，由于建筑垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營需要大量的資金投入，只依靠政府財(cái)政難以發(fā)展。改革現(xiàn)有的投融資模式，創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營模式，提高投資效率是我國當(dāng)前建筑垃圾處理服務(wù)建設(shè)中急需解決的問題。

運(yùn)用PPP模式作為我國建筑垃圾處理建設(shè)和經(jīng)營手段，一方面可以充分發(fā)揮私人企業(yè)優(yōu)勢，提高城市生活垃圾處理率，減輕政府負(fù)擔(dān)。另一方面，PPP模式可以提高公共項(xiàng)目的運(yùn)營效率。

而且，在國內(nèi)外的公共事業(yè)改革之中，PPP模式取得許多成功的經(jīng)驗(yàn)，有大量案例可供建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)的參考。

例如，加拿大薩德博里市污泥處理項(xiàng)目是加拿大第一個(gè)污泥處理PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目建設(shè)成本約6310萬美元，在竣工前全部由私營企業(yè)承擔(dān)。項(xiàng)目竣工后，市政府將向企業(yè)支付75%的建設(shè)成本約4730萬美元，其中加拿大P3基金資助1100萬美元，其余部分由市政府發(fā)債進(jìn)行融資。合同第一年的運(yùn)營成本為280.2萬美元（實(shí)際成本將根據(jù)污泥處理量決定），之后將根據(jù)通貨膨脹和實(shí)際污泥處理量進(jìn)行調(diào)整。該項(xiàng)目同時(shí)約定，私人資本方應(yīng)在運(yùn)營結(jié)束前4年向政府提供移交保證款，確保設(shè)施達(dá)到預(yù)定移交標(biāo)準(zhǔn)。

我國建筑垃圾處置相關(guān)ＰＰＰ模式案例

首先，我們向讀者介紹浙江、湖北、河南三省建筑垃圾處置PPP模式的案例（見附表）。

PPP模式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來越受到青睞，在建筑垃圾資源化處置過程中也是如此，通過民營資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，更可以降低成本和提高項(xiàng)目效率。

但是，任何事物都存在兩面性，在我們看到PPP模式給我們帶來好處的同時(shí)，同時(shí)也要警惕PPP模式中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

由于PPP是一種新生事物，我國的政府和民營機(jī)構(gòu)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，PPP在我國的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問題，例如在以往運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目中，山東中華發(fā)電項(xiàng)目由于從2002年開始收費(fèi)降低，收益減小，PPP模式最終終止；江蘇某污水處理廠在2002~2003年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗的狀況也導(dǎo)致PPP模式的失敗等。

當(dāng)然，失敗并不能成為阻礙建筑垃圾資源化采用PPP模式的理由，但是希望企業(yè)和政府從國內(nèi)外成功以及失敗的案例中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注，為今后我國建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)PPP模式實(shí)踐提供指導(dǎo)。同時(shí)，政府以及企業(yè)還應(yīng)探索除“PPP”以外更多的新模式，來共同促進(jìn)建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。