近年來，國家出臺了一系列政策措施，旨在促進(jìn)大型礦山的科學(xué)健康可持續(xù)發(fā)展，同時對小型礦山實(shí)施一定限制和整治措施。這些措施主要基于兩方面考慮：一是大型礦山由于規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)水平較高，更易于遵守安全生產(chǎn)規(guī)定，從而減少安全事故的發(fā)生率；二是限制小型礦山的發(fā)展有助于減少資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，推動整個礦業(yè)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。特別是對于以砂石土礦為主的小型礦山而言，這種政策導(dǎo)向顯得尤為重要。以湖南省某縣為例，過去15年間，因政策調(diào)整及強(qiáng)制關(guān)閉措施，該縣小型砂石土礦數(shù)量從超過30家銳減至目前的7家，其中4家的采礦權(quán)已到期。2017年，全國生產(chǎn)礦山約6.8萬個，小型礦山數(shù)量占比84%，砂石等建材類及其他非金屬礦山數(shù)占小型礦山總數(shù)的68.4%，本篇文章梳理了近兩年涉及礦山礦權(quán)、采礦用地、生態(tài)修復(fù)等相關(guān)政策，進(jìn)行分析，以供參考。

一、礦權(quán)投放方面

      2023年4月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號）文件，明確合理引導(dǎo)砂石采礦權(quán)投放，避免出現(xiàn)以山脊線劃界等開采后遺留殘山殘坡等不合理問題，實(shí)現(xiàn)砂石資源綠色開發(fā)，集約開采，系統(tǒng)修復(fù)，全生命周期管理。其中福建省下發(fā)《福建省規(guī)范和完善砂石開采管理暫行規(guī)定》，明確新建砂石礦山原則上應(yīng)按照等高線對整座山體進(jìn)行規(guī)?；?、夷平式開采。

      基于上述政策，砂石類礦山礦權(quán)出讓，不再選擇性根據(jù)開采砂石礦的品質(zhì)、開采成本及開采難易程度來劃定礦區(qū)范圍，而是傾向以整山出讓，避免因開采形成的采礦邊坡，造成地形地貌景觀破壞和留下潛在的安全隱患，但這種方式會導(dǎo)致礦山企業(yè)的投資成本上升，單位開采成本增加，這與其他大中型礦山礦產(chǎn)開采有顯著的差別，因此礦山企業(yè)在申請礦權(quán)前，應(yīng)加強(qiáng)前期的地質(zhì)勘查工作，全面評估目標(biāo)區(qū)域的覆土厚度、砂石質(zhì)量、裂隙分布及風(fēng)化程度等因素。這對于準(zhǔn)確預(yù)估礦山的投入成本和生產(chǎn)成本至關(guān)重要，有助于企業(yè)做出更為理性的投資決策，避免不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

二、采礦權(quán)價款方面

      2023年4月，財政部、自然資源部和稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》，《辦法》明確了在礦權(quán)出讓時征收競爭確定的成交價，在礦山開采時，按合同約定的礦業(yè)權(quán)出讓收益率逐年征收采礦權(quán)出讓收益，即礦權(quán)出讓收益=采礦權(quán)+逐年征收的采礦權(quán)出讓收益。其中逐年征收部分=年度礦產(chǎn)品銷售收入x礦業(yè)權(quán)出讓收益率。

      價款分為兩部分進(jìn)行征收，其中一部分還實(shí)行逐年征收，相比以往一次性按金額征收，大大地減輕了礦山企業(yè)初期財務(wù)壓力。根據(jù)礦產(chǎn)品銷售收入進(jìn)行征收，也能夠很好地反映礦山企業(yè)實(shí)際經(jīng)營狀況，多賣多交，少賣少繳，不僅便于企業(yè)合理安排財務(wù)計(jì)劃，還能將企業(yè)納稅進(jìn)行有效整合，確保稅收的公平性和準(zhǔn)確性。但根據(jù)《辦法》砂石土礦類礦山未納入該政策范圍。鑒于礦山企業(yè)除了每年編制礦山儲量報告之外，還需對料石堆放區(qū)的儲量進(jìn)行精確測量，以便于準(zhǔn)確計(jì)算實(shí)際銷售的礦產(chǎn)品數(shù)量。此外，考慮到生態(tài)修復(fù)、超深越界測量等多方面的需求，應(yīng)積極響應(yīng)自然資源部2024年發(fā)布的《關(guān)于深化工程建設(shè)項(xiàng)目“多測合一”改革的通知》（自然資辦函〔2024〕1729號），推動“多測合一”工作的實(shí)施，以簡化流程、降低成本，提高效率。

三、用地政策方面

      采礦用地來源有兩類：一是歷史上已有的采礦區(qū)、民采點(diǎn)的采礦用地。二是礦權(quán)出讓需辦理建設(shè)用地報批手續(xù)并對用地地類進(jìn)行調(diào)整，由其他地類調(diào)整為采礦用地，但僅限于礦權(quán)設(shè)置范圍。2022年自然資源部下發(fā)了《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號），對納入國家重大項(xiàng)目清單的采礦項(xiàng)目用地及省級人民政府重大項(xiàng)目清單的采礦項(xiàng)目用地，在按照現(xiàn)行規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時，由部直接配置建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。對未納入的，在按照現(xiàn)行規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時，可使用以存量土地處置規(guī)模為基礎(chǔ)核算的計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。除此之外，地方政府和采礦企業(yè)還可以通過將采礦項(xiàng)目新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地相掛鉤，解決計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡問題。

      對納入國家重大項(xiàng)目清單的采礦項(xiàng)目特指以大型礦山為主的戰(zhàn)略性（鐵、煤、銅）礦產(chǎn)資源，這類礦山可以由國家直接配置建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，而小型礦山則不行。大型礦山礦區(qū)面積大，逐步轉(zhuǎn)為地下開采，用于礦山的生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工作業(yè)空間相對較大，小型礦山礦區(qū)面積小，大部分為露天礦山，多數(shù)用于開采作業(yè)。按文件要求，堆料區(qū)、棄土區(qū)、加工區(qū)等需要通過國家征收、集體建設(shè)用地入股、聯(lián)營等方式保障采礦用地合理需求，這對小型礦山采礦用地的辦理也是極其困難的。多家采石場，按照2024年以前政策要求，礦山企業(yè)需按規(guī)定建設(shè)成綠色礦山，比如在生產(chǎn)作業(yè)這塊，需要搭建廠棚，礦山企業(yè)無用地保障，只能占用林地、耕地等進(jìn)行搭建，搭建后又是違法占地，不搭建也影響礦山后續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。湖南省郴州市蘇仙區(qū)作為全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)區(qū)，不久前通過以集體土地入市方式解決礦山企業(yè)用地問題。據(jù)了解，礦山企業(yè)也都傾向于這種方式，相信隨著礦業(yè)用地制度的不斷完善，礦山用地問題也會得到有效解決。

      根據(jù)《自然資源部關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號）文件要求，可以對本地區(qū)歷史遺留采礦用地進(jìn)行復(fù)墾修復(fù)并使用騰退指標(biāo)保障礦山用地。隨著用地制度的完善，該政策得以貫徹執(zhí)行。以湖南省某縣為例，2023年實(shí)施歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，項(xiàng)目修復(fù)面積1000余畝，其中采礦用地約500畝，可產(chǎn)生騰退指標(biāo)約500畝。該縣20個生產(chǎn)礦山，礦山企業(yè)平均配置約25畝采礦用地指標(biāo)，騰退約500畝的采礦用地指標(biāo)可有效緩解礦山企業(yè)用地緊張問題。這就需要礦山開發(fā)設(shè)計(jì)合理布局，提前統(tǒng)籌規(guī)劃礦山用地，處理好地類變更和土地用途管制銜接。政策執(zhí)行時，地方政府可收取騰退指標(biāo)占用費(fèi)，若按5萬元/畝，可獲取約2500萬元專項(xiàng)騰退指標(biāo)費(fèi)用，為地方政府獲取財政收益。

四、礦山生態(tài)修復(fù)及綠色礦山建設(shè)方面

      自然資源部于近期下發(fā)了《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管工作的通知（征求意見稿）》，明確了推動和落實(shí)礦山“邊開采、邊修復(fù)”的工作舉措，這是礦山生態(tài)修復(fù)保護(hù)工作中一次重大改革。礦山企業(yè)需按照本礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案每年制定年度修復(fù)計(jì)劃，并予以實(shí)施。但一般小型礦山礦區(qū)面積小、生產(chǎn)規(guī)模小，采礦權(quán)有效期不超過5年，因此礦山修復(fù)效果可能不夠明顯。例如，湖南省某縣某礦山企業(yè)采礦區(qū)面積為0.018平方公里，加上礦山加工區(qū)、堆料區(qū)、棄土區(qū)總面積約0.03平方公里（約45畝）。在小型礦山采礦用地未予有力的政策保障下，礦山用地緊張。按照礦山開采規(guī)范，需進(jìn)行階梯式開采，若在采礦權(quán)有限期內(nèi)的5年內(nèi)對先開采的上部階梯進(jìn)行復(fù)綠工程修復(fù)，接下來幾年內(nèi)仍需對修復(fù)區(qū)進(jìn)行開采，這使得之前的修復(fù)及管護(hù)成效大打折扣。因此，對小型礦山來說，在階梯式開采情況下，礦山修復(fù)范圍就會更加受到限制。

      根據(jù)自然資源部2017年下發(fā)的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》（國土資規(guī)〔2017〕4號）的文件要求，新建礦山全部達(dá)到綠色礦山建設(shè)要求，生產(chǎn)礦山加快改造升級，逐步達(dá)到要求。2024年4月，七個部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)綠色礦山建設(shè)的通知》（自然資規(guī)〔2024〕1號），對綠色礦山建設(shè)要求進(jìn)行了調(diào)整，文件要求，持證在產(chǎn)的90%大型礦山、80%中型礦山要達(dá)到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，參照綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)小型礦山管理，以湖南省某縣為例，小型礦山綠色礦山建設(shè)費(fèi)用不少于1500萬元，這些利好政策對于小型礦山長遠(yuǎn)發(fā)展是有益的。

      年度計(jì)劃能夠確保礦山企業(yè)履行“邊生產(chǎn)、邊修復(fù)、邊治理”責(zé)任，根據(jù)小型礦山企業(yè)礦產(chǎn)開采規(guī)模、用地保障等政策實(shí)際，建議適當(dāng)放寬小型礦山的年度修復(fù)計(jì)劃年限，調(diào)整為兩年，或由地方主管部門對年度計(jì)劃內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，建議實(shí)施修復(fù)工程1年，實(shí)施重點(diǎn)管護(hù)1年。同時，各礦山企業(yè)需認(rèn)真把關(guān)《礦山生態(tài)修復(fù)方案》的工程建設(shè)內(nèi)容，按照礦山開發(fā)規(guī)劃和布局合理設(shè)計(jì)工程措施，積極結(jié)合綠色礦山管理要求，積極穩(wěn)妥有序?qū)嵤┥鷳B(tài)修復(fù)，并做好后續(xù)管護(hù)相關(guān)工作。

五、礦業(yè)權(quán)開采管理方面

      為規(guī)范礦業(yè)權(quán)人勘查開采活動監(jiān)管，2024年5月自然資源部下發(fā)了《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息管理辦法》，按照“誰產(chǎn)生，誰填報”的原則進(jìn)行填報?！掇k法》明確了，縣級以上人民政府自然資源主管部門可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展實(shí)地核查相關(guān)工作。

      隨著礦山開采從勘查、發(fā)證、開采監(jiān)管等方面政策的完善和優(yōu)化，小型礦山開采也逐步規(guī)范，但對于小型礦山企業(yè)而言，普遍缺乏專業(yè)的技術(shù)人員負(fù)責(zé)礦山管理工作，信息填報內(nèi)容多，專業(yè)性強(qiáng)，涉及礦山儲量、修復(fù)、開采“三率”、稅款等內(nèi)容，存在各種隱形的開支與潛在風(fēng)險：一是以礦山生態(tài)修復(fù)年度計(jì)劃和年度驗(yàn)收為例，礦山需要每年度聘請專業(yè)人員編制年度修復(fù)和年度驗(yàn)收報告。二是隨著開采規(guī)范性，每年礦山權(quán)人開采信息填報及核實(shí)也需要聘請專業(yè)的技術(shù)機(jī)構(gòu)。三是每年礦山的儲量報告核實(shí)，需要聘請測繪單位出具儲量報告。四是礦山難以把控開采邊界及標(biāo)高，存在超深越界開采風(fēng)險。建議礦山企業(yè)根據(jù)工作實(shí)際需要靈活聘請專業(yè)技術(shù)人員，進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，負(fù)責(zé)上述相關(guān)報告編制和信息填報工作，有力節(jié)省企業(yè)開支，規(guī)范信息填報，及時解決企業(yè)發(fā)展過程中存在的突出問題。