要點提讀

◎礦產(chǎn)資源法在效力級別上高于自然保護區(qū)條例,同時最新修正的自然保護區(qū)條例對自然保護區(qū)內(nèi)采礦的例外規(guī)定內(nèi)容仍然予以保留,因此,不管是從法律法規(guī)級別還是從新法舊法效力來看,自然保護區(qū)內(nèi)并非絕對禁止采礦。

◎就自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)清理整治來說,檢察機關(guān)針對的是自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)設置、退出等過程中相關(guān)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成公益受損的行為,啟動檢察程序必須有相關(guān)法律法規(guī)作為支撐,否則可能存在依據(jù)不足的問題。

自2017年以來,中央環(huán)保督察組在督察各地生態(tài)環(huán)境損害責任問題中,多次追究自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)相關(guān)問題。自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)亂象,對自然保護區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種以及有特殊意義的自然遺跡可能造成一定的破壞,亟需進行清理整治。

一、自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計,當前我國有3343個礦業(yè)權(quán)涉及范圍與427個國家級自然保護區(qū)存在交叉,重疊面積為11.78萬平方千米,占國家級自然保護區(qū)面積的12.2%?；谶b感監(jiān)測發(fā)現(xiàn),2020年全年,國家級自然保護區(qū)新增或規(guī)模擴大的采礦采砂、工礦企業(yè)、旅游設施和水電設施四類重點問題線索共為391處,總面積共為2.36平方千米。在當前“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的時代背景下,應當嚴格遵守自然保護區(qū)條例關(guān)于自然保護區(qū)內(nèi)禁止采礦的規(guī)定,對于礦業(yè)權(quán)與自然保護區(qū)存在重合的情況需引起重視。

二、自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)清理整治相關(guān)問題

(一)自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)設置合法性問題

1.自然保護區(qū)內(nèi)并非絕對禁止采礦。我國對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實行許可證制度。國務院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國務院授權(quán)國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對全國礦產(chǎn)資源分配實施統(tǒng)一管理。根據(jù)自然保護區(qū)條例第二十六條的規(guī)定,自然保護區(qū)內(nèi)是禁止開礦活動的,但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。礦產(chǎn)資源法第二十條規(guī)定,非經(jīng)國務院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意,不得在國家劃定的自然保護區(qū)等國家規(guī)定不得開采礦產(chǎn)資源的其他地區(qū)開采礦產(chǎn)資源。那么,礦產(chǎn)資源法第二十條是否屬于自然保護區(qū)條例第二十六條中的“法律另有規(guī)定”?筆者認為,礦產(chǎn)資源法在效力級別上高于自然保護區(qū)條例,同時最新修正的自然保護區(qū)條例對關(guān)于在自然保護區(qū)采礦的例外規(guī)定內(nèi)容仍然予以保留,因此,不管是從法律法規(guī)級別還是從新法舊法效力來看,自然保護區(qū)內(nèi)并非絕對禁止采礦。

2.在自然保護區(qū)采礦需經(jīng)國務院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意。礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán)。礦產(chǎn)資源法第二十條中“非經(jīng)國務院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意”針對的是采礦權(quán),因此本文僅從采礦許可證審批的角度進行分析。根據(jù)礦產(chǎn)資源法、礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法等相關(guān)規(guī)定,開采礦產(chǎn)資源,應當根據(jù)礦產(chǎn)儲量規(guī)模、類型等情況,分別由不同層級的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)采礦許可證。實踐中,自然保護區(qū)與采礦許可范圍重疊的情況也不在少數(shù)。那么,地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門在自然保護區(qū)頒發(fā)采礦許可證是否合法?

首先,如果采礦許可證頒發(fā)的時間在自然保護區(qū)成立之前,按照“法不溯及既往”的原則,該行政行為當然不違法,只涉及到礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)或者自然保護區(qū)范圍調(diào)整等問題。其次,如果采礦許可證頒發(fā)的時間是在自然保護區(qū)成立之后,頒發(fā)采礦許可證應當“經(jīng)國務院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意”。對于何為“國務院授權(quán)的有關(guān)主管部門”,實踐中有的認為是地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門,有的認為是自然保護區(qū)管理機構(gòu),也有的認為是自然保護區(qū)主管部門。筆者認為,該主管部門應當是自然保護區(qū)有關(guān)主管部門,理由包括以下幾個方面:一是礦產(chǎn)資源法第十六條已經(jīng)規(guī)定了地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批和頒發(fā)采礦許可證的職責,沒有必要新設一條專門規(guī)定需要經(jīng)過該部門同意。二是在自然保護區(qū)采礦可能會影響到自然保護區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種以及有特殊意義的自然遺跡,從邏輯角度也應當是征得自然保護區(qū)主管部門的同意更為合理。三是《環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、財政部等關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》規(guī)定:“自然保護區(qū)設立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán),要分類提出差別化的補償和退出方案”,可推定礦產(chǎn)資源法第二十條中的“國務院授權(quán)的有關(guān)主管部門”應當是自然保護區(qū)有關(guān)主管部門。即此種情況下,地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門頒發(fā)采礦許可證時如沒有征得自然保護區(qū)主管部門同意,即存在行政違法行為。

(二)自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出相關(guān)問題

我國對于在自然保護區(qū)采礦原則上是禁止的,但是現(xiàn)實中又存在自然保護區(qū)和礦業(yè)權(quán)重疊的矛盾。中央及國家部門多次出臺相關(guān)政策文件,要求自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)依法退出。值得注意的是,這些規(guī)定關(guān)于退出的相關(guān)表述不一,如“停止勘查開采活動”“限期退出”“逐步有序退出”。對此,筆者認為,“停止勘查開采活動”與“限期退出”“逐步有序退出”有先后關(guān)系,“停止”是“退出”前提,“停止”應當是立即的,而“退出”可以是限期或者逐步的,具體需要各地根據(jù)實際情況明確具體退出方案。

三、行政公益訴訟介入路徑分析

針對自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)亂象問題,檢察機關(guān)可以通過行政公益訴訟檢察職能,維護自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境和自然資源。

(一)明確存在公益受損情況

如前所述,自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)設置可能是違法的,也可能是合法的。其中,違法的情況既有地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門違法核發(fā)、延續(xù)、變更采礦許可證,即在審批過程中未征得自然保護區(qū)主管部門同意;也有自然保護區(qū)主管部門在地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門征求意見時,任意出具同意的意見。這些行為違法或者不作為的情況,可能導致自然保護區(qū)內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種以及有特殊意義的自然遺跡的破壞,即損害國家利益或者社會公共利益。對此,檢察機關(guān)可以以行政公益訴訟的方式介入自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)清理整治。

(二)防止出現(xiàn)“一刀切”問題

一方面,自然保護區(qū)根據(jù)功能劃分,可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。根據(jù)中央及相關(guān)部委文件要求,核心區(qū)、緩沖區(qū)要立即停止勘查開采,逐步有序退出,而緩沖區(qū)內(nèi)不造成明顯影響的,可采取依法依規(guī)相應調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。另一方面,礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過合法程序取得的礦業(yè)權(quán),是基于對政府信賴形成的值得保護的利益,屬于物權(quán)法、行政許可法等法律法規(guī)規(guī)定的“行政信賴保護權(quán)益”,政府及相關(guān)部門在督促其退出過程中,要注重區(qū)分違法礦業(yè)權(quán),做好分類補償工作。

(三)不能逾越檢察職責范圍

檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時,要注意司法的謙抑性,正確處理司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,不能“越界”“越權(quán)”。就自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)清理整治來說,檢察機關(guān)針對的是自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)設置、退出等過程中相關(guān)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成公益受損的行為,啟動檢察程序必須有相關(guān)法律法規(guī)作為支撐,否則可能存在依據(jù)不足的問題。在具體工作方式上,可以靈活運用磋商、訴前檢察建議、提起行政公益訴訟等方式,督促相關(guān)行政機關(guān)依法履行職責,實現(xiàn)自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)盡快完成清理整治。