疫情形勢下，自然資源行政主管部門應(yīng)當如何應(yīng)對涉及行政管理相對人重大權(quán)益的礦業(yè)權(quán)行政許可申請？如何處理才能最大程度地保護行政許可申請人的合法權(quán)益，同時又維護礦業(yè)權(quán)管理的正常秩序？

 

實際上，我們已經(jīng)注意到，對于上述問題，不少省級自然資源行政主管部門近期已紛紛發(fā)布了相關(guān)政策，如吉林、四川、浙江、陜西等。相關(guān)應(yīng)對政策主要集中在以下三方面：一是適當延續(xù)行政許可有效期限。大多數(shù)規(guī)定礦業(yè)權(quán)許可近期到期的，自動延續(xù)至疫情防控解除后3個月。二是豐富行政許可申請方式。推薦和建議礦山企業(yè)網(wǎng)上申請辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)手續(xù)。三是簡化審批材料，優(yōu)化辦事流程。要求行政機關(guān)主動簡化審批要件，提高辦事效率，幫助礦山企業(yè)早日復(fù)工復(fù)產(chǎn)等。

 

 

那么，在出臺政策的同時，部分行政機關(guān)也在考慮，出臺此類政策的職責、權(quán)限、法律依據(jù)，是否切實做到了不違反上位法且沒有后續(xù)法律風(fēng)險。筆者試圖從目前法律規(guī)定和法理上對這一行為進行分析。

 

行政指導(dǎo)是指行政機關(guān)在其職能、職責或者管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣的經(jīng)濟和社會管理需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或者政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求相對人同意或者理解，以有效實現(xiàn)一定行為目的的行為。行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政管理的重要手段。

 

行政指導(dǎo)實際是行政機關(guān)基于其法定職權(quán)擁有的一項職能，其最突出的特點是靈活多樣、不拘一格和追求效率。行政指導(dǎo)可以消除相對人的抵觸和擔心，確保行政行為得以順利進行；同時，民眾也期望得到行政指導(dǎo)以保護和實現(xiàn)權(quán)益。目前，從國家層面的立法來看，沒有關(guān)于行政指導(dǎo)的統(tǒng)一規(guī)定。我國最早的有關(guān)行政指導(dǎo)的立法實踐是2008年10月1日施行的地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》，它用專節(jié)對于行政指導(dǎo)定義以及程序進行了規(guī)范。隨后不少省在制定本省行政程序規(guī)定時，也將行政指導(dǎo)納入特別行政程序進行了專門規(guī)定。

 

《湖南省行政程序規(guī)定》第102條規(guī)定：“行政指導(dǎo)采取以下方式實施：（一）制定和發(fā)布指導(dǎo)、誘導(dǎo)性的政策；（二）提供技術(shù)指導(dǎo)和幫助；（三）發(fā)布信息；（四）示范、引導(dǎo)、提醒；（五）建議、勸告、說服；（六）其他指導(dǎo)方式。”部分省級自然資源主管部門針對疫情期間礦業(yè)權(quán)申請發(fā)布的指導(dǎo)政策就是采取的其中第一種方式，是履行行政機關(guān)行政指導(dǎo)職責的一種行為。

 

行政比例原則是行政法的重要基本原則。它是指行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)當兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，如為實現(xiàn)行政目標可能對相對人權(quán)益造成不利影響時，應(yīng)當將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。比例原則著眼于利益的均衡，要求行政機關(guān)在達到行政管理目標時，要遵循對公眾、對相對人產(chǎn)生最小的負擔，盡可能在完成行政目標時，最大程度保護管控對象的合法權(quán)益。

可以想見，新冠肺炎疫情影響下，全民動員，社會管理進入了一種應(yīng)急狀態(tài)。如果行政機關(guān)仍然機械執(zhí)行法律規(guī)定，要求申請人必須于許可到期前抓緊準備和提交申請材料，對于受疫情直接影響或者身處交通關(guān)停地區(qū)的申請人來說則會產(chǎn)生極大的負擔和不利影響，也會導(dǎo)致礦業(yè)管理秩序的混亂。此時，行政機關(guān)就應(yīng)當遵循比例原則，及時靈活制定具有合理性的政策措施，開展行政指導(dǎo)，制定符合法治精神和特定時期要求的政策，解決申請人后顧之憂，保證管理秩序的穩(wěn)定，這也是治理能力和水平的充分體現(xiàn)。

 

 

授益性行政行為是指行政機關(guān)為行政相對人設(shè)定權(quán)益或者免除義務(wù)的行政行為。疫情形勢下，自然資源主管部門積極能動地采取相應(yīng)措施，出臺延長許可期限、優(yōu)化申請流程、簡化審批材料等政策，是典型的授益性行政行為。

 

對于行政機關(guān)的行政行為，一般普遍認為應(yīng)當遵守“法無明文規(guī)定不可為”原則，但對于行政機關(guān)主動開展的授益性行政行為則并非一定需要有明確的法律規(guī)定，這也是為行政法理論所認可的。

 

同時，從組織法依據(jù)來看，根據(jù)三定方案的規(guī)定，自然資源行政主管部門負責礦業(yè)權(quán)管理，有擬訂礦業(yè)權(quán)管理政策并組織實施的職責，其有開展涉及礦業(yè)權(quán)行政許可授益性行政行為的職責。從行為法依據(jù)上來看，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”疫情形勢下，自然資源行政主管部門針對礦業(yè)權(quán)許可申請出臺和制定的授益性政策具有合理性，以保護人民群眾人身財產(chǎn)安全以及維護正常礦業(yè)管理秩序為目的，不違反法律優(yōu)先原則，也具有法律保留原則所要求的組織法和行為法依據(jù)，應(yīng)當予以支持和鼓勵。

 

當然我們也要注意，特殊政策是針對特定情況和特定期間的。疫情防控解除后，各地應(yīng)當及時發(fā)布礦業(yè)權(quán)許可申請恢復(fù)正常的公告和要求，積極督促申請人依法申請，避免特殊政策濫用，影響礦業(yè)權(quán)管理秩序及時恢復(fù)正常和產(chǎn)生不積極履行法定職責的法律風(fēng)險。