疫情形勢(shì)下，自然資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)涉及行政管理相對(duì)人重大權(quán)益的礦業(yè)權(quán)行政許可申請(qǐng)？如何處理才能最大程度地保護(hù)行政許可申請(qǐng)人的合法權(quán)益，同時(shí)又維護(hù)礦業(yè)權(quán)管理的正常秩序？

 

實(shí)際上，我們已經(jīng)注意到，對(duì)于上述問題，不少省級(jí)自然資源行政主管部門近期已紛紛發(fā)布了相關(guān)政策，如吉林、四川、浙江、陜西等。相關(guān)應(yīng)對(duì)政策主要集中在以下三方面：一是適當(dāng)延續(xù)行政許可有效期限。大多數(shù)規(guī)定礦業(yè)權(quán)許可近期到期的，自動(dòng)延續(xù)至疫情防控解除后3個(gè)月。二是豐富行政許可申請(qǐng)方式。推薦和建議礦山企業(yè)網(wǎng)上申請(qǐng)辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)手續(xù)。三是簡(jiǎn)化審批材料，優(yōu)化辦事流程。要求行政機(jī)關(guān)主動(dòng)簡(jiǎn)化審批要件，提高辦事效率，幫助礦山企業(yè)早日復(fù)工復(fù)產(chǎn)等。

 

 

那么，在出臺(tái)政策的同時(shí)，部分行政機(jī)關(guān)也在考慮，出臺(tái)此類政策的職責(zé)、權(quán)限、法律依據(jù)，是否切實(shí)做到了不違反上位法且沒有后續(xù)法律風(fēng)險(xiǎn)。筆者試圖從目前法律規(guī)定和法理上對(duì)這一行為進(jìn)行分析。

 

行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或者管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或者政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或者理解，以有效實(shí)現(xiàn)一定行為目的的行為。行政指導(dǎo)是現(xiàn)代行政管理的重要手段。

 

行政指導(dǎo)實(shí)際是行政機(jī)關(guān)基于其法定職權(quán)擁有的一項(xiàng)職能，其最突出的特點(diǎn)是靈活多樣、不拘一格和追求效率。行政指導(dǎo)可以消除相對(duì)人的抵觸和擔(dān)心，確保行政行為得以順利進(jìn)行；同時(shí)，民眾也期望得到行政指導(dǎo)以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)權(quán)益。目前，從國(guó)家層面的立法來看，沒有關(guān)于行政指導(dǎo)的統(tǒng)一規(guī)定。我國(guó)最早的有關(guān)行政指導(dǎo)的立法實(shí)踐是2008年10月1日施行的地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》，它用專節(jié)對(duì)于行政指導(dǎo)定義以及程序進(jìn)行了規(guī)范。隨后不少省在制定本省行政程序規(guī)定時(shí)，也將行政指導(dǎo)納入特別行政程序進(jìn)行了專門規(guī)定。

 

《湖南省行政程序規(guī)定》第102條規(guī)定：“行政指導(dǎo)采取以下方式實(shí)施：（一）制定和發(fā)布指導(dǎo)、誘導(dǎo)性的政策；（二）提供技術(shù)指導(dǎo)和幫助；（三）發(fā)布信息；（四）示范、引導(dǎo)、提醒；（五）建議、勸告、說服；（六）其他指導(dǎo)方式。”部分省級(jí)自然資源主管部門針對(duì)疫情期間礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)發(fā)布的指導(dǎo)政策就是采取的其中第一種方式，是履行行政機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)職責(zé)的一種行為。

 

行政比例原則是行政法的重要基本原則。它是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成不利影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。比例原則著眼于利益的均衡，要求行政機(jī)關(guān)在達(dá)到行政管理目標(biāo)時(shí)，要遵循對(duì)公眾、對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生最小的負(fù)擔(dān)，盡可能在完成行政目標(biāo)時(shí)，最大程度保護(hù)管控對(duì)象的合法權(quán)益。

可以想見，新冠肺炎疫情影響下，全民動(dòng)員，社會(huì)管理進(jìn)入了一種應(yīng)急狀態(tài)。如果行政機(jī)關(guān)仍然機(jī)械執(zhí)行法律規(guī)定，要求申請(qǐng)人必須于許可到期前抓緊準(zhǔn)備和提交申請(qǐng)材料，對(duì)于受疫情直接影響或者身處交通關(guān)停地區(qū)的申請(qǐng)人來說則會(huì)產(chǎn)生極大的負(fù)擔(dān)和不利影響，也會(huì)導(dǎo)致礦業(yè)管理秩序的混亂。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，及時(shí)靈活制定具有合理性的政策措施，開展行政指導(dǎo)，制定符合法治精神和特定時(shí)期要求的政策，解決申請(qǐng)人后顧之憂，保證管理秩序的穩(wěn)定，這也是治理能力和水平的充分體現(xiàn)。

 

 

授益性行政行為是指行政機(jī)關(guān)為行政相對(duì)人設(shè)定權(quán)益或者免除義務(wù)的行政行為。疫情形勢(shì)下，自然資源主管部門積極能動(dòng)地采取相應(yīng)措施，出臺(tái)延長(zhǎng)許可期限、優(yōu)化申請(qǐng)流程、簡(jiǎn)化審批材料等政策，是典型的授益性行政行為。

 

對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政行為，一般普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵守“法無明文規(guī)定不可為”原則，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)開展的授益性行政行為則并非一定需要有明確的法律規(guī)定，這也是為行政法理論所認(rèn)可的。

 

同時(shí)，從組織法依據(jù)來看，根據(jù)三定方案的規(guī)定，自然資源行政主管部門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)管理，有擬訂礦業(yè)權(quán)管理政策并組織實(shí)施的職責(zé)，其有開展涉及礦業(yè)權(quán)行政許可授益性行政行為的職責(zé)。從行為法依據(jù)上來看，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。”疫情形勢(shì)下，自然資源行政主管部門針對(duì)礦業(yè)權(quán)許可申請(qǐng)出臺(tái)和制定的授益性政策具有合理性，以保護(hù)人民群眾人身財(cái)產(chǎn)安全以及維護(hù)正常礦業(yè)管理秩序?yàn)槟康?，不違反法律優(yōu)先原則，也具有法律保留原則所要求的組織法和行為法依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以支持和鼓勵(lì)。

 

當(dāng)然我們也要注意，特殊政策是針對(duì)特定情況和特定期間的。疫情防控解除后，各地應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布礦業(yè)權(quán)許可申請(qǐng)恢復(fù)正常的公告和要求，積極督促申請(qǐng)人依法申請(qǐng)，避免特殊政策濫用，影響礦業(yè)權(quán)管理秩序及時(shí)恢復(fù)正常和產(chǎn)生不積極履行法定職責(zé)的法律風(fēng)險(xiǎn)。