新修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》2017年10月1日期施行，此前就開建或“未驗(yàn)先投”的砂石生產(chǎn)項(xiàng)目在新《條例》生效后該如何處罰？

日前，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于“未驗(yàn)先投”違法行為行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見》表示，2017年修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》施行以來，關(guān)于需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議。

根據(jù)最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》（法［2004］96號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》）有關(guān)新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則的規(guī)定，結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐，并經(jīng)征求最高人民法院和司法部意見，現(xiàn)就新舊條例過渡期間“未驗(yàn)先投”違法行為行政處罰有關(guān)法律適用問題，提出以下意見。

一、有關(guān)法規(guī)規(guī)定和新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則

（一）有關(guān)法規(guī)規(guī)定

新條例第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。”

修訂前的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（自1998年11月29日起施行，2017年10月1日廢止，以下簡(jiǎn)稱舊條例）第二十八條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”

（二）新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則

《紀(jì)要》明確提出：“根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識(shí)和做法，行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：(一)法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；(二)適用新法對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實(shí)體規(guī)定的。”

二、“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，適用新條例進(jìn)行處罰

經(jīng)征求最高人民法院意見，《紀(jì)要》中提到的“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行之前”，是指行政相對(duì)人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對(duì)人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后，則不屬于“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行之前”。

因此，“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀(jì)要》規(guī)定的“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問題，應(yīng)當(dāng)適用新條例作出行政處罰。