調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，提升運(yùn)輸效率，降低物流成本，是近年來交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一件大事，也關(guān)系到我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。去年4月2日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議提出，要調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，減少公路運(yùn)輸量，增加鐵路運(yùn)輸量。去年6月27日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議又作出部署，要求循序漸進(jìn)、突出重點(diǎn)，優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮鐵路在大宗物資運(yùn)輸、長距離運(yùn)輸中的骨干作用。

作為運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的主攻任務(wù)，砂石等“公轉(zhuǎn)鐵”取得了哪些成效，還面臨哪些問題，應(yīng)當(dāng)如何破解？

運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整勢(shì)在必行

過多大宗貨物長距離運(yùn)輸由公路運(yùn)輸完成，加重了環(huán)境污染、提升了安全風(fēng)險(xiǎn)。

2018年，全社會(huì)完成506億噸貨運(yùn)量，我國已經(jīng)連續(xù)多年成為世界上運(yùn)輸最為繁忙的國家。

不過，在貨運(yùn)總量不斷攀升的同時(shí)，結(jié)構(gòu)不優(yōu)的短板也正在凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，我國全社會(huì)貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量中，公路、鐵路占比分別為48.6%、19.6%，與一些發(fā)達(dá)國家相比，公路占比約高出4個(gè)百分點(diǎn)、鐵路占比約低10個(gè)百分點(diǎn)，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化空間很大。

“公路運(yùn)輸具有便捷、快速、價(jià)格實(shí)惠等優(yōu)勢(shì)，在大多數(shù)國家都占據(jù)主流。同時(shí)也要看到，當(dāng)前我國公路承擔(dān)了過多煤炭、鋼鐵、糧食等大宗貨物長距離運(yùn)輸任務(wù)，而這類運(yùn)輸往往更適合運(yùn)量大、能耗低、排放少、污染小的鐵路和水路。”交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院環(huán)境資源所所長徐洪磊道出了運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵短板。
 

運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不優(yōu)的根子在哪里呢？

一方面，交通基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，讓一些貨物在鐵路上“走不了”“走不好”。

過去10多年來，高速公路在我國迅猛發(fā)展，也助力公路貨運(yùn)實(shí)現(xiàn)大幅增長。相形之下，鐵路發(fā)展“重客輕貨”，貨運(yùn)設(shè)施發(fā)展略顯滯后，部分區(qū)域鐵路運(yùn)輸能力仍然不足。此外，由于過去各種運(yùn)輸方式之間規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠，一些地方的港口、鐵路與公路“連而不暢、鄰而不接”，導(dǎo)致貨物倒裝次數(shù)過多、拉低了運(yùn)輸效率。不少貨物在鐵路上“走不通、走不順”，只好轉(zhuǎn)向公路。

另一方面，貨運(yùn)市場(chǎng)價(jià)格不盡合理，讓一些短途運(yùn)輸企業(yè)“不想走”鐵路。

“成本是企業(yè)的生命線，運(yùn)貨當(dāng)然選擇更便宜的。”在河北省唐山市，遷安九江線材公司總經(jīng)理助理給記者算了一筆賬：同樣從150公里外的曹妃甸碼頭運(yùn)送礦石到廠區(qū)，若走公路，運(yùn)價(jià)為32元/噸；若走鐵路，運(yùn)價(jià)為39.8元/噸，加上將貨物從最近的鐵路貨運(yùn)站用汽車短倒至廠區(qū)的費(fèi)用（9元/噸），總運(yùn)價(jià)達(dá)48.8元/噸，比公路高出不少。

不過，當(dāng)運(yùn)距拉長至800公里以上時(shí)，鐵路則顯示出其優(yōu)勢(shì)。從天津港運(yùn)送礦石至山西省臨汾市某鋼鐵企業(yè)，運(yùn)距約965公里，公路運(yùn)費(fèi)約248元/噸，鐵路運(yùn)費(fèi)約245元/噸。

應(yīng)當(dāng)如何看待公路、鐵路運(yùn)輸間的運(yùn)價(jià)差異呢？

有合理的一面——靈活、便捷的公路天然適合中短途運(yùn)輸；運(yùn)量大、環(huán)節(jié)多的鐵路則更適合大宗商品長距離運(yùn)輸。

也有待改進(jìn)的一面——一來，鐵路運(yùn)費(fèi)本身有降低的空間。二來，當(dāng)前公路運(yùn)價(jià)并不合理。在我國各種運(yùn)輸方式中，公路運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)化程度最高，但行業(yè)集中度也最低，具有“多、小、散、弱”等特點(diǎn)，九成以上為個(gè)體經(jīng)營。一些運(yùn)輸戶為了“多拉快跑”，不惜非法改裝、超限超載，使行業(yè)陷入了低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，也讓公路鐵路運(yùn)價(jià)產(chǎn)生倒掛，降低了鐵路運(yùn)輸?shù)谋容^優(yōu)勢(shì)。

如此看來，“減少公路運(yùn)輸量，增加鐵路運(yùn)輸量”絕非簡單的“加減法”，而是一道牽扯到統(tǒng)籌規(guī)劃、完善硬件、理順價(jià)格等問題的復(fù)雜“方程式”。唯有多管齊下、多措并舉，方能見到實(shí)效。

難，也得改！改革箭在弦上，已經(jīng)不得不發(fā)。長期以來，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不優(yōu)既降低了運(yùn)輸效率、推高了物流成本，也加重了環(huán)境污染、提升了安全風(fēng)險(xiǎn)?！吨袊鴻C(jī)動(dòng)車環(huán)境管理年報(bào)（2018）》顯示，2017年，我國柴油貨車保有量近1700萬輛，僅占全國汽車保有量的7.8%，但氮氧化物、顆粒物的排放量卻分別占汽車排放總量的57.3%、77.8%。相比之下，鐵路單位貨物周轉(zhuǎn)量的能耗和污染物排放，僅為公路的1/7、1/13。此外，近10年來全國因超限超載違法引發(fā)的重特大交通事故也是觸目驚心。正如交通運(yùn)輸部副部長劉小明所說，加快運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整是實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措，一舉多得。
 

去年9月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》（簡稱“行動(dòng)計(jì)劃”），提出了明確的任務(wù)與目標(biāo)——任務(wù)涵蓋鐵路運(yùn)能提升、公路貨運(yùn)治理、多式聯(lián)運(yùn)提速等“六大行動(dòng)”；目標(biāo)則是以大宗貨物運(yùn)輸“公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水”為主攻方向，通過三年集中攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)全國鐵路貨運(yùn)量較2017年增加11億噸（增長30％）、水路貨運(yùn)量較2017年增加5億噸（增長7.5％）、沿海港口大宗貨物公路運(yùn)輸量減少4.4億噸。為此，交通運(yùn)輸部會(huì)同鐵路、民航等部門成立了運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作組，合力推動(dòng)此項(xiàng)工作。

多方發(fā)力提升鐵路運(yùn)能

加快集疏港鐵路、鐵路專用線建設(shè)，全面提升干線鐵路運(yùn)輸能力。

調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，首要的是提升鐵路運(yùn)能，做好承接運(yùn)量轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)備。“行動(dòng)計(jì)劃”對(duì)此開出“藥方”：提升主要物流通道干線鐵路運(yùn)輸能力；加快大型工礦企業(yè)和物流園區(qū)鐵路專用線建設(shè)；推進(jìn)集疏港鐵路建設(shè)。

各相關(guān)部門和地方政府多措并舉、多點(diǎn)推進(jìn)，正使鐵路運(yùn)能有效提升。

——打造港口集疏運(yùn)體系，暢通鐵路與港口間的“最后一公里”，引導(dǎo)更多大宗貨物走上鐵路。

唐山港曹妃甸港區(qū)，我國最大的礦石接卸港，每年有超過1億噸進(jìn)口鐵礦石由這里下船。長期以來，90%以上礦石選擇的是公路疏港。附近疏港公路上，經(jīng)常出現(xiàn)重載貨車排成長龍、緩慢前行、塵土飛揚(yáng)的場(chǎng)景，柴油機(jī)排放的廢氣更是時(shí)常彌漫在港口上空。

交通擁堵的景象、空氣污染的煩惱正隨著去年以來唐曹鐵路等疏港通道的完工與裝卸能力的提升而逐漸遠(yuǎn)去。來到曹妃甸港區(qū)礦石碼頭鐵路場(chǎng)站，傳送帶正將剛從遠(yuǎn)洋船舶上卸下的礦石轉(zhuǎn)至列車車廂上。算上捆綁、堵漏等作業(yè)環(huán)節(jié)，3個(gè)半小時(shí)便可將3700噸礦石裝進(jìn)一列55節(jié)車廂的列車，相當(dāng)于80輛重載卡車的運(yùn)量。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年，唐山港利用鐵路裝車發(fā)運(yùn)疏港鐵礦石1538萬噸，是2017年的2.4倍。今年以來，疏港鐵路日均裝車發(fā)運(yùn)18.3列，比去年日均增加7.8列。而到2020年，唐山鋼鐵企業(yè)的疏港礦石運(yùn)輸將全部實(shí)現(xiàn)“公轉(zhuǎn)鐵”。根據(jù)“行動(dòng)計(jì)劃”，我國將加快推進(jìn)港口集疏運(yùn)鐵路建設(shè)，到2020年，全國沿海重要港區(qū)鐵路進(jìn)港率將大幅提高。

——建設(shè)工礦企業(yè)鐵路專用線，暢通鐵路與企業(yè)間的“最后一公里”，吸引更多企業(yè)選擇鐵路。

“轉(zhuǎn)了一圈，也沒看見什么大貨車吧！”來到位于遷安市的首鋼股份公司，副總經(jīng)理李景超指著沙盤告訴記者，從進(jìn)料到煉鋼、煉鐵、熱軋，鐵路專用線幾乎串起了廠區(qū)每個(gè)車間，專用線還延伸至附近的沙河驛鐵路貨運(yùn)站，從而接入國家鐵路網(wǎng)，直通100多公里外的曹妃甸港區(qū)，“這樣一來，礦石到港后可一路坐著火車到達(dá)廠區(qū)，免去了倒裝環(huán)節(jié)，節(jié)省了不少成本。”目前，該企業(yè)八成購進(jìn)的礦粉、煤炭，三成外發(fā)的鋼材成品都采取了鐵路運(yùn)輸。

“行動(dòng)計(jì)劃”提出，到2020年，全國大宗貨物年貨運(yùn)量150萬噸以上的大型工礦企業(yè)和新建物流園區(qū)，鐵路專用線接入比例達(dá)到80%以上。交通運(yùn)輸部等部門也制定了實(shí)施方案，確定在京津冀及周邊地區(qū)建成及開工建設(shè)鐵路專用線項(xiàng)目143條。目前，唐山市為推進(jìn)此項(xiàng)工作，已經(jīng)拿出6億元資金，吸引企業(yè)共同出資25.6億元，組建“藍(lán)天基金”，專門用于改擴(kuò)建、新建共計(jì)21條鐵路專用線，力爭(zhēng)年內(nèi)全部完工。

——在疏通兩頭“毛細(xì)血管”的同時(shí)，也采取措施健壯“主動(dòng)脈”，提升干線鐵路運(yùn)輸能力。

去年7月，中國鐵路總公司（現(xiàn)中國國家鐵路集團(tuán)有限公司）制定了為期三年的貨運(yùn)增量行動(dòng)方案。一年來，他們緊緊盯住運(yùn)需矛盾最突出的重點(diǎn)通道、重點(diǎn)區(qū)域做文章：充分發(fā)揮大秦、唐呼、瓦日等重載煤運(yùn)通道作用，增加西煤東運(yùn)、北煤南運(yùn)的運(yùn)量；以環(huán)渤海及山東、蘇北沿海港口為重點(diǎn)，大幅增加疏港礦石鐵路運(yùn)量；以鐵海聯(lián)運(yùn)、江鐵聯(lián)運(yùn)、國際聯(lián)運(yùn)為重點(diǎn)，積極發(fā)展集裝箱多式聯(lián)運(yùn)。

2018年，鐵路運(yùn)能提升行動(dòng)初顯成效：全國鐵路貨物發(fā)送量完成40.25億噸，同比增運(yùn)3.37億噸，增長9.1%。其中京津冀及周邊地區(qū)增長10.8%，汾渭平原增長11.4%，增幅較為明顯。

“公轉(zhuǎn)鐵”依舊任重道遠(yuǎn)

下一步仍要深入治理貨車超限超載，加快鐵路市場(chǎng)化改革，使公鐵運(yùn)價(jià)形成合理比價(jià)

交通運(yùn)輸是一盤“大棋”。如果說基礎(chǔ)設(shè)施的完善，為“公轉(zhuǎn)鐵”提供了硬件支撐，那么，要讓一家家企業(yè)心甘情愿地將貨物送向鐵路，則離不開價(jià)格杠桿的有效撬動(dòng)。

從公路一端來看，行業(yè)要加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，回歸合理運(yùn)價(jià)。

“別人超載，我也得超載。沒被罰我就賺了，被逮住就‘認(rèn)栽’，不然咱競(jìng)爭(zhēng)不過別人啊。一些貨主為了節(jié)省物流成本，也默許司機(jī)‘壞規(guī)矩’。”山東貨運(yùn)司機(jī)夏勇認(rèn)為，多數(shù)司機(jī)真心希望國家徹底解決超限超載問題，“如果大家都嚴(yán)格守規(guī)矩，同樣的貨需要的車會(huì)更多，活兒也更多。”

只有遏制低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，才能打破惡性循環(huán)、恢復(fù)市場(chǎng)秩序。去年以來，我國各地深入開展了公路貨車超限超載治理，使全國高速公路貨運(yùn)車輛的平均超限超載率已降至5%，既降低了安全風(fēng)險(xiǎn)，也推動(dòng)公路運(yùn)價(jià)逐步回歸合理水平。

同時(shí)也要看到，公路貨運(yùn)行業(yè)牽扯面廣、人數(shù)眾多——目前，我國共有營運(yùn)貨車近1400萬輛、從業(yè)人員2100萬人。“我們既要堅(jiān)定不移地推進(jìn)‘公轉(zhuǎn)鐵’，也要把握好其節(jié)奏與力度。”交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司副司長王繡春表示，將及時(shí)了解“公轉(zhuǎn)鐵”帶來的運(yùn)力需求變化和企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，通過發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+貨運(yùn)”、城市綠色配送、甩掛運(yùn)輸、冷鏈物流等新模式新業(yè)態(tài)，切實(shí)維護(hù)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

從鐵路一端來看，須加快市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步提升服務(wù)的性價(jià)比。

2017年至2018年，下調(diào)電氣化附加費(fèi)、調(diào)整貨運(yùn)雜費(fèi)等相關(guān)收費(fèi)、取消自備車過軌技術(shù)檢查費(fèi)、根據(jù)增值稅變化相應(yīng)下浮貨物運(yùn)價(jià)；今年4月1日起，取消或降低10項(xiàng)貨運(yùn)雜費(fèi)，將降低的增值稅部分全部讓利給客戶；5月31日起，降低鐵路專用線代運(yùn)代維、自備機(jī)車貨車檢修服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)……這兩年，中國鐵路先后推出一系列降費(fèi)措施，持續(xù)向貨主讓利。

也有一些受訪企業(yè)表示，把鐵路貨運(yùn)雜費(fèi)的降幅分?jǐn)偟桨偃f噸級(jí)的運(yùn)量上，按噸公里計(jì)的單位運(yùn)費(fèi)下降并不明顯，更期待鐵路通過“量價(jià)互保”“一口價(jià)”等優(yōu)惠政策進(jìn)一步讓利。同時(shí)要提升組織水平、提高運(yùn)輸時(shí)效性，更好滿足市場(chǎng)需求。

對(duì)此，中國國家鐵路集團(tuán)有限公司表示，將持續(xù)推進(jìn)運(yùn)價(jià)市場(chǎng)化改革，完善價(jià)格形成和調(diào)整機(jī)制，繼續(xù)清理、規(guī)范、簡化貨運(yùn)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真落實(shí)明碼標(biāo)價(jià)公示制度。也有專家建議，針對(duì)運(yùn)價(jià)下浮造成的收入減少，可參照公益性運(yùn)輸對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)給予適當(dāng)支持，從而使鐵路企業(yè)有足夠能力提升其管理與服務(wù)水平。

從長遠(yuǎn)看，推進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”，須用好價(jià)格杠桿、發(fā)揮市場(chǎng)作用，但從近期看，要盡快見到效果，仍要輔以必要的行政、財(cái)稅手段。一些地方也做了些探索。在唐山，從去年10月起，符合環(huán)保要求且采用鐵路疏港方式的鋼鐵企業(yè)可在政府分配錯(cuò)峰生產(chǎn)任務(wù)時(shí)，獲得更多的生產(chǎn)配額。當(dāng)?shù)卣€協(xié)調(diào)了港口碼頭企業(yè)，對(duì)這類鋼鐵企業(yè)實(shí)行減免港雜費(fèi)等優(yōu)惠政策。

此外，加快構(gòu)建多式聯(lián)運(yùn)體系也是運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方面。“行動(dòng)計(jì)劃”已提出“利用車購稅資金、中央基建投資等現(xiàn)有資金，統(tǒng)籌推進(jìn)公鐵聯(lián)運(yùn)、海鐵聯(lián)運(yùn)等多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展”“到2020年底，基本建成全國多式聯(lián)運(yùn)公共信息平臺(tái)”等政策，這些舉措也將有力提高綜合交通運(yùn)輸體系的組合效率。

“我們將利用經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)和必要的行政手段，建立完善政策引導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)不同運(yùn)輸方式的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)和一體化組織，推動(dòng)形成合理的比價(jià)關(guān)系，使貨主企業(yè)更愿走鐵路和水運(yùn)。”劉小明表示，運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作是一場(chǎng)大仗、硬仗，也是苦仗，既要集中力量、攻堅(jiān)克難，確保完成三年“行動(dòng)計(jì)劃”，也要標(biāo)本兼治、綜合施策，加快建立長效機(jī)制。

隨著砂石“公轉(zhuǎn)鐵”持續(xù)推進(jìn)，部分砂石礦山將直接接入鐵軌，這將極大促進(jìn)機(jī)制砂石運(yùn)輸，促進(jìn)機(jī)制砂石發(fā)展，減少天然砂使用量，保護(hù)天然資源，將為國務(wù)院推進(jìn)全國大宗貨物運(yùn)輸變革提供借鑒。