調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，提升運輸效率，降低物流成本，是近年來交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一件大事，也關(guān)系到我國實體經(jīng)濟競爭力的提升。去年4月2日，中央財經(jīng)委員會第一次會議提出，要調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，減少公路運輸量，增加鐵路運輸量。去年6月27日召開的國務(wù)院常務(wù)會議又作出部署，要求循序漸進(jìn)、突出重點，優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，更好發(fā)揮鐵路在大宗物資運輸、長距離運輸中的骨干作用。

作為運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的主攻任務(wù)，砂石等“公轉(zhuǎn)鐵”取得了哪些成效，還面臨哪些問題，應(yīng)當(dāng)如何破解？

運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整勢在必行

過多大宗貨物長距離運輸由公路運輸完成，加重了環(huán)境污染、提升了安全風(fēng)險。

2018年，全社會完成506億噸貨運量，我國已經(jīng)連續(xù)多年成為世界上運輸最為繁忙的國家。

不過，在貨運總量不斷攀升的同時，結(jié)構(gòu)不優(yōu)的短板也正在凸顯。據(jù)統(tǒng)計，2017年，我國全社會貨運周轉(zhuǎn)量中，公路、鐵路占比分別為48.6%、19.6%，與一些發(fā)達(dá)國家相比，公路占比約高出4個百分點、鐵路占比約低10個百分點，運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化空間很大。

“公路運輸具有便捷、快速、價格實惠等優(yōu)勢，在大多數(shù)國家都占據(jù)主流。同時也要看到，當(dāng)前我國公路承擔(dān)了過多煤炭、鋼鐵、糧食等大宗貨物長距離運輸任務(wù)，而這類運輸往往更適合運量大、能耗低、排放少、污染小的鐵路和水路。”交通運輸部規(guī)劃研究院環(huán)境資源所所長徐洪磊道出了運輸結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵短板。
 

運輸結(jié)構(gòu)不優(yōu)的根子在哪里呢？

一方面，交通基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，讓一些貨物在鐵路上“走不了”“走不好”。

過去10多年來，高速公路在我國迅猛發(fā)展，也助力公路貨運實現(xiàn)大幅增長。相形之下，鐵路發(fā)展“重客輕貨”，貨運設(shè)施發(fā)展略顯滯后，部分區(qū)域鐵路運輸能力仍然不足。此外，由于過去各種運輸方式之間規(guī)劃協(xié)調(diào)不夠，一些地方的港口、鐵路與公路“連而不暢、鄰而不接”，導(dǎo)致貨物倒裝次數(shù)過多、拉低了運輸效率。不少貨物在鐵路上“走不通、走不順”，只好轉(zhuǎn)向公路。

另一方面，貨運市場價格不盡合理，讓一些短途運輸企業(yè)“不想走”鐵路。

“成本是企業(yè)的生命線，運貨當(dāng)然選擇更便宜的。”在河北省唐山市，遷安九江線材公司總經(jīng)理助理給記者算了一筆賬：同樣從150公里外的曹妃甸碼頭運送礦石到廠區(qū)，若走公路，運價為32元/噸；若走鐵路，運價為39.8元/噸，加上將貨物從最近的鐵路貨運站用汽車短倒至廠區(qū)的費用（9元/噸），總運價達(dá)48.8元/噸，比公路高出不少。

不過，當(dāng)運距拉長至800公里以上時，鐵路則顯示出其優(yōu)勢。從天津港運送礦石至山西省臨汾市某鋼鐵企業(yè)，運距約965公里，公路運費約248元/噸，鐵路運費約245元/噸。

應(yīng)當(dāng)如何看待公路、鐵路運輸間的運價差異呢？

有合理的一面——靈活、便捷的公路天然適合中短途運輸；運量大、環(huán)節(jié)多的鐵路則更適合大宗商品長距離運輸。

也有待改進(jìn)的一面——一來，鐵路運費本身有降低的空間。二來，當(dāng)前公路運價并不合理。在我國各種運輸方式中，公路運輸?shù)氖袌龌潭茸罡?，但行業(yè)集中度也最低，具有“多、小、散、弱”等特點，九成以上為個體經(jīng)營。一些運輸戶為了“多拉快跑”，不惜非法改裝、超限超載，使行業(yè)陷入了低價競爭，也讓公路鐵路運價產(chǎn)生倒掛，降低了鐵路運輸?shù)谋容^優(yōu)勢。

如此看來，“減少公路運輸量，增加鐵路運輸量”絕非簡單的“加減法”，而是一道牽扯到統(tǒng)籌規(guī)劃、完善硬件、理順價格等問題的復(fù)雜“方程式”。唯有多管齊下、多措并舉，方能見到實效。

難，也得改！改革箭在弦上，已經(jīng)不得不發(fā)。長期以來，運輸結(jié)構(gòu)不優(yōu)既降低了運輸效率、推高了物流成本，也加重了環(huán)境污染、提升了安全風(fēng)險?！吨袊鴻C動車環(huán)境管理年報（2018）》顯示，2017年，我國柴油貨車保有量近1700萬輛，僅占全國汽車保有量的7.8%，但氮氧化物、顆粒物的排放量卻分別占汽車排放總量的57.3%、77.8%。相比之下，鐵路單位貨物周轉(zhuǎn)量的能耗和污染物排放，僅為公路的1/7、1/13。此外，近10年來全國因超限超載違法引發(fā)的重特大交通事故也是觸目驚心。正如交通運輸部副部長劉小明所說，加快運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整是實現(xiàn)交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要舉措，一舉多得。
 

去年9月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《推進(jìn)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃（2018—2020年）》（簡稱“行動計劃”），提出了明確的任務(wù)與目標(biāo)——任務(wù)涵蓋鐵路運能提升、公路貨運治理、多式聯(lián)運提速等“六大行動”；目標(biāo)則是以大宗貨物運輸“公轉(zhuǎn)鐵、公轉(zhuǎn)水”為主攻方向，通過三年集中攻堅，實現(xiàn)全國鐵路貨運量較2017年增加11億噸（增長30％）、水路貨運量較2017年增加5億噸（增長7.5％）、沿海港口大宗貨物公路運輸量減少4.4億噸。為此，交通運輸部會同鐵路、民航等部門成立了運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作組，合力推動此項工作。

多方發(fā)力提升鐵路運能

加快集疏港鐵路、鐵路專用線建設(shè)，全面提升干線鐵路運輸能力。

調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，首要的是提升鐵路運能，做好承接運量轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)備。“行動計劃”對此開出“藥方”：提升主要物流通道干線鐵路運輸能力；加快大型工礦企業(yè)和物流園區(qū)鐵路專用線建設(shè)；推進(jìn)集疏港鐵路建設(shè)。

各相關(guān)部門和地方政府多措并舉、多點推進(jìn)，正使鐵路運能有效提升。

——打造港口集疏運體系，暢通鐵路與港口間的“最后一公里”，引導(dǎo)更多大宗貨物走上鐵路。

唐山港曹妃甸港區(qū)，我國最大的礦石接卸港，每年有超過1億噸進(jìn)口鐵礦石由這里下船。長期以來，90%以上礦石選擇的是公路疏港。附近疏港公路上，經(jīng)常出現(xiàn)重載貨車排成長龍、緩慢前行、塵土飛揚的場景，柴油機排放的廢氣更是時常彌漫在港口上空。

交通擁堵的景象、空氣污染的煩惱正隨著去年以來唐曹鐵路等疏港通道的完工與裝卸能力的提升而逐漸遠(yuǎn)去。來到曹妃甸港區(qū)礦石碼頭鐵路場站，傳送帶正將剛從遠(yuǎn)洋船舶上卸下的礦石轉(zhuǎn)至列車車廂上。算上捆綁、堵漏等作業(yè)環(huán)節(jié)，3個半小時便可將3700噸礦石裝進(jìn)一列55節(jié)車廂的列車，相當(dāng)于80輛重載卡車的運量。

據(jù)統(tǒng)計，2018年，唐山港利用鐵路裝車發(fā)運疏港鐵礦石1538萬噸，是2017年的2.4倍。今年以來，疏港鐵路日均裝車發(fā)運18.3列，比去年日均增加7.8列。而到2020年，唐山鋼鐵企業(yè)的疏港礦石運輸將全部實現(xiàn)“公轉(zhuǎn)鐵”。根據(jù)“行動計劃”，我國將加快推進(jìn)港口集疏運鐵路建設(shè)，到2020年，全國沿海重要港區(qū)鐵路進(jìn)港率將大幅提高。

——建設(shè)工礦企業(yè)鐵路專用線，暢通鐵路與企業(yè)間的“最后一公里”，吸引更多企業(yè)選擇鐵路。

“轉(zhuǎn)了一圈，也沒看見什么大貨車吧！”來到位于遷安市的首鋼股份公司，副總經(jīng)理李景超指著沙盤告訴記者，從進(jìn)料到煉鋼、煉鐵、熱軋，鐵路專用線幾乎串起了廠區(qū)每個車間，專用線還延伸至附近的沙河驛鐵路貨運站，從而接入國家鐵路網(wǎng)，直通100多公里外的曹妃甸港區(qū)，“這樣一來，礦石到港后可一路坐著火車到達(dá)廠區(qū)，免去了倒裝環(huán)節(jié)，節(jié)省了不少成本。”目前，該企業(yè)八成購進(jìn)的礦粉、煤炭，三成外發(fā)的鋼材成品都采取了鐵路運輸。

“行動計劃”提出，到2020年，全國大宗貨物年貨運量150萬噸以上的大型工礦企業(yè)和新建物流園區(qū)，鐵路專用線接入比例達(dá)到80%以上。交通運輸部等部門也制定了實施方案，確定在京津冀及周邊地區(qū)建成及開工建設(shè)鐵路專用線項目143條。目前，唐山市為推進(jìn)此項工作，已經(jīng)拿出6億元資金，吸引企業(yè)共同出資25.6億元，組建“藍(lán)天基金”，專門用于改擴建、新建共計21條鐵路專用線，力爭年內(nèi)全部完工。

——在疏通兩頭“毛細(xì)血管”的同時，也采取措施健壯“主動脈”，提升干線鐵路運輸能力。

去年7月，中國鐵路總公司（現(xiàn)中國國家鐵路集團有限公司）制定了為期三年的貨運增量行動方案。一年來，他們緊緊盯住運需矛盾最突出的重點通道、重點區(qū)域做文章：充分發(fā)揮大秦、唐呼、瓦日等重載煤運通道作用，增加西煤東運、北煤南運的運量；以環(huán)渤海及山東、蘇北沿海港口為重點，大幅增加疏港礦石鐵路運量；以鐵海聯(lián)運、江鐵聯(lián)運、國際聯(lián)運為重點，積極發(fā)展集裝箱多式聯(lián)運。

2018年，鐵路運能提升行動初顯成效：全國鐵路貨物發(fā)送量完成40.25億噸，同比增運3.37億噸，增長9.1%。其中京津冀及周邊地區(qū)增長10.8%，汾渭平原增長11.4%，增幅較為明顯。

“公轉(zhuǎn)鐵”依舊任重道遠(yuǎn)

下一步仍要深入治理貨車超限超載，加快鐵路市場化改革，使公鐵運價形成合理比價

交通運輸是一盤“大棋”。如果說基礎(chǔ)設(shè)施的完善，為“公轉(zhuǎn)鐵”提供了硬件支撐，那么，要讓一家家企業(yè)心甘情愿地將貨物送向鐵路，則離不開價格杠桿的有效撬動。

從公路一端來看，行業(yè)要加快轉(zhuǎn)型升級，回歸合理運價。

“別人超載，我也得超載。沒被罰我就賺了，被逮住就‘認(rèn)栽’，不然咱競爭不過別人啊。一些貨主為了節(jié)省物流成本，也默許司機‘壞規(guī)矩’。”山東貨運司機夏勇認(rèn)為，多數(shù)司機真心希望國家徹底解決超限超載問題，“如果大家都嚴(yán)格守規(guī)矩，同樣的貨需要的車會更多，活兒也更多。”

只有遏制低價競爭，才能打破惡性循環(huán)、恢復(fù)市場秩序。去年以來，我國各地深入開展了公路貨車超限超載治理，使全國高速公路貨運車輛的平均超限超載率已降至5%，既降低了安全風(fēng)險，也推動公路運價逐步回歸合理水平。

同時也要看到，公路貨運行業(yè)牽扯面廣、人數(shù)眾多——目前，我國共有營運貨車近1400萬輛、從業(yè)人員2100萬人。“我們既要堅定不移地推進(jìn)‘公轉(zhuǎn)鐵’，也要把握好其節(jié)奏與力度。”交通運輸部運輸服務(wù)司副司長王繡春表示，將及時了解“公轉(zhuǎn)鐵”帶來的運力需求變化和企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，通過發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+貨運”、城市綠色配送、甩掛運輸、冷鏈物流等新模式新業(yè)態(tài)，切實維護(hù)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

從鐵路一端來看，須加快市場化改革，進(jìn)一步提升服務(wù)的性價比。

2017年至2018年，下調(diào)電氣化附加費、調(diào)整貨運雜費等相關(guān)收費、取消自備車過軌技術(shù)檢查費、根據(jù)增值稅變化相應(yīng)下浮貨物運價；今年4月1日起，取消或降低10項貨運雜費，將降低的增值稅部分全部讓利給客戶；5月31日起，降低鐵路專用線代運代維、自備機車貨車檢修服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)……這兩年，中國鐵路先后推出一系列降費措施，持續(xù)向貨主讓利。

也有一些受訪企業(yè)表示，把鐵路貨運雜費的降幅分?jǐn)偟桨偃f噸級的運量上，按噸公里計的單位運費下降并不明顯，更期待鐵路通過“量價互保”“一口價”等優(yōu)惠政策進(jìn)一步讓利。同時要提升組織水平、提高運輸時效性，更好滿足市場需求。

對此，中國國家鐵路集團有限公司表示，將持續(xù)推進(jìn)運價市場化改革，完善價格形成和調(diào)整機制，繼續(xù)清理、規(guī)范、簡化貨運收費項目和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真落實明碼標(biāo)價公示制度。也有專家建議，針對運價下浮造成的收入減少，可參照公益性運輸對鐵路運輸企業(yè)給予適當(dāng)支持，從而使鐵路企業(yè)有足夠能力提升其管理與服務(wù)水平。

從長遠(yuǎn)看，推進(jìn)“公轉(zhuǎn)鐵”，須用好價格杠桿、發(fā)揮市場作用，但從近期看，要盡快見到效果，仍要輔以必要的行政、財稅手段。一些地方也做了些探索。在唐山，從去年10月起，符合環(huán)保要求且采用鐵路疏港方式的鋼鐵企業(yè)可在政府分配錯峰生產(chǎn)任務(wù)時，獲得更多的生產(chǎn)配額。當(dāng)?shù)卣€協(xié)調(diào)了港口碼頭企業(yè)，對這類鋼鐵企業(yè)實行減免港雜費等優(yōu)惠政策。

此外，加快構(gòu)建多式聯(lián)運體系也是運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方面。“行動計劃”已提出“利用車購稅資金、中央基建投資等現(xiàn)有資金，統(tǒng)籌推進(jìn)公鐵聯(lián)運、海鐵聯(lián)運等多式聯(lián)運發(fā)展”“到2020年底，基本建成全國多式聯(lián)運公共信息平臺”等政策，這些舉措也將有力提高綜合交通運輸體系的組合效率。

“我們將利用經(jīng)濟、市場和必要的行政手段，建立完善政策引導(dǎo)機制，加強不同運輸方式的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)和一體化組織，推動形成合理的比價關(guān)系，使貨主企業(yè)更愿走鐵路和水運。”劉小明表示，運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作是一場大仗、硬仗，也是苦仗，既要集中力量、攻堅克難，確保完成三年“行動計劃”，也要標(biāo)本兼治、綜合施策，加快建立長效機制。

隨著砂石“公轉(zhuǎn)鐵”持續(xù)推進(jìn)，部分砂石礦山將直接接入鐵軌，這將極大促進(jìn)機制砂石運輸，促進(jìn)機制砂石發(fā)展，減少天然砂使用量，保護(hù)天然資源，將為國務(wù)院推進(jìn)全國大宗貨物運輸變革提供借鑒。