2021年10月12日，中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山第一批國家公園。這是我國生態(tài)文明制度改革和美麗中國建設(shè)的重大實(shí)踐成果，標(biāo)志著以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)進(jìn)入新階段。與此同時，新設(shè)立的國家公園也存在一些歷史遺留問題有待解決，例如第一批5個國家公園內(nèi)仍有一些礦權(quán)未完全退出。美澳加法等國國家公園內(nèi)也存在類似問題，他們采取了強(qiáng)制備案、提高生態(tài)保護(hù)要求、行政命令、置換等退出方式，取得明顯成效，對我國加快推進(jìn)解決此類問題也有一定的借鑒參考價值。

100多年前美國死亡谷國家公園發(fā)現(xiàn)金銀銅等各種礦產(chǎn)，出現(xiàn)過一段時間采礦熱潮，礦權(quán)逐漸退出后，至今保留著采礦遺址 Jason Lee攝

美國四種退出類型

美國國家公園體系內(nèi)至少22個保護(hù)區(qū)有豐富的礦產(chǎn)資源，15個保護(hù)區(qū)里仍有1100多個礦權(quán)，12個保護(hù)區(qū)有油氣開發(fā)，53個保護(hù)區(qū)與油氣用地毗鄰。此外，還有近3.7萬塊廢棄礦山，主要包括舊的礦井和油井、建筑物、地基、設(shè)備和工具等，廢棄礦山主要分布在加州，約占75%。

美國建立了分級分類管理制度，主要分為聯(lián)邦礦產(chǎn)租賃和非聯(lián)邦礦權(quán)兩級、礦權(quán)和油氣權(quán)兩類。除美國國會明確授權(quán)的3個國家休閑游憩區(qū)（米德湖，威士忌城和格倫峽谷）外，所有國家公園都不再接受新的聯(lián)邦礦產(chǎn)租賃申請。對于歷史遺留問題，如一些礦產(chǎn)租約在國家公園建立或擴(kuò)建之前就已存在，根據(jù)聯(lián)邦礦產(chǎn)租賃的管理法規(guī)，這些租約仍有效并可被保留執(zhí)行，直至到期后自動退出?？傮w來看，礦權(quán)的退出主要有四種類型。

一是強(qiáng)制備案退出。1976-1977年，美國國家公園管理局啟動國家公園礦業(yè)權(quán)備案制度，備案信息包括開采量、剩余年限等的詳細(xì)報(bào)告。通過備案，對礦權(quán)合法性進(jìn)行統(tǒng)一審查，對不滿足義務(wù)的礦權(quán)先行清理，對未在規(guī)定時間內(nèi)進(jìn)行備案的礦權(quán)視為自動放棄，推動大量“僵尸”礦權(quán)自動退出。截至1977年底，美國國家公園內(nèi)礦權(quán)由之前的數(shù)萬個，驟減為3000多個，實(shí)際運(yùn)行的只有幾百個。

二是提高要求退出。美國國會通過《國家公園礦產(chǎn)法案》，提高礦產(chǎn)開發(fā)的生態(tài)保護(hù)要求，進(jìn)而抬高了勘查開發(fā)活動的成本，倒逼礦權(quán)因經(jīng)濟(jì)入不敷出以及無法滿足嚴(yán)格的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)而退出。例如，完全禁止露天開采，全部改為地下開采，提高礦山復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等。

三是行政退出。美國國家公園管理局充分利用行政裁量權(quán)，雖無權(quán)收回合法礦權(quán)，但有暫停兩年礦業(yè)活動的權(quán)力，理由是需要時間去評估礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境的影響。美國內(nèi)政部還有權(quán)對特定地區(qū)禁止礦業(yè)活動20年。這些做法也使很多公司知難而退。

四是置換退出。對于有些礦業(yè)項(xiàng)目，政府采取用國家公園外的礦權(quán)置換國家公園內(nèi)礦權(quán)的方式，推動退出。置換退出成效明顯，但也造成了大量礦權(quán)在國家公園周邊5公里的范圍內(nèi)聚集。為此，美國國家公園管理局全面加強(qiáng)了國家公園內(nèi)水質(zhì)、土壤、林木等的健康監(jiān)測，同時與地方政府共同在部分國家公園周邊建立撤出區(qū)，20年內(nèi)不再授權(quán)新的礦業(yè)權(quán)。

礦權(quán)退出后的廢棄地修復(fù)工作也十分必要。美國國家公園管理局在2010-2013年間對采礦廢棄地進(jìn)行了全面盤點(diǎn)和評估，在3.7萬塊采礦廢棄地中，僅有5600塊得到不同程度的修復(fù)，修復(fù)率不足15%。管理局主要采取了兩項(xiàng)措施解決此類問題，一是每年招募志愿者協(xié)助封存廢棄礦山和水井、關(guān)閉礦山、恢復(fù)礦山植被。此外，還與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州立機(jī)構(gòu)和大學(xué)簽署合作協(xié)議，研究廢棄地的環(huán)境損害。二是利用廢棄礦山開展自然教育，宣傳采礦遺跡景觀。

澳大利亞三種退出方式

作為傳統(tǒng)的礦業(yè)強(qiáng)國，澳大利亞始終統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會影響和生態(tài)環(huán)境影響，尋找兩者的平衡。與美國不同，澳洲沒有完全禁止礦權(quán)，而是堅(jiān)持“一礦一策”，目前國家公園內(nèi)仍有部分礦產(chǎn)開發(fā)活動。澳大利亞允許在保護(hù)地及周邊地區(qū)勘查開發(fā)石油等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，但對礦山環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境恢復(fù)治理以及土地復(fù)墾等設(shè)立了更高的工作標(biāo)準(zhǔn)。通過對空氣、水、土壤的綜合監(jiān)測分析，了解和掌握礦產(chǎn)資源開發(fā)行為對野生動物遷徙等產(chǎn)生的影響。澳大利亞《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，任何單位在勘查、開發(fā)礦產(chǎn)資源時，應(yīng)采取一切合理可行的措施，防止或盡量減少對環(huán)境的破壞。在不滿足生態(tài)保護(hù)要求的情況下，澳大利亞主要采取3種方式推動礦權(quán)退出。

一是行政命令退出。澳大利亞自然保護(hù)地主管部門或政府有權(quán)對自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行征收。能源部加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的全要素監(jiān)測，開展礦業(yè)活動對生物多樣性影響評估，依此判定部分礦權(quán)不利于生態(tài)保護(hù)，推動退出。例如，在澳大利亞北領(lǐng)地的卡卡杜國家公園內(nèi)有世界第二大的蘭杰鈾礦，政府為保障國家戰(zhàn)略資源安全一直允許其開發(fā)生產(chǎn)，但要求礦山對臨近的兩條河流進(jìn)行核污染監(jiān)測；昆士蘭州所轄的弗雷薩島由于開發(fā)利用礦產(chǎn)資源導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問題，聯(lián)邦政府直接干預(yù)，經(jīng)論證后關(guān)停了礦山企業(yè)，并對礦業(yè)公司進(jìn)行了賠償，同時給予失業(yè)人員一定的補(bǔ)助。

二是違法退出。大堡礁附近的卡馬克爾煤礦是政府平衡決策的一個縮影。該項(xiàng)目投資160億澳元，是澳洲政府2015年初批準(zhǔn)的澳大利亞最大的煤礦項(xiàng)目。但2015年8月澳大利亞法院暫停了項(xiàng)目開發(fā)，因?yàn)樗鼤{到兩種瀕危的爬行動物，同時也沒有考慮到燃煤產(chǎn)生的有害氣體對大堡礁的影響。

三是避讓退出。西澳大利亞州對擬建設(shè)的自然保護(hù)地進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)部分自然保護(hù)地涉及已設(shè)的采礦權(quán)時，通過調(diào)整保護(hù)地邊界，降低保護(hù)等級，將可能產(chǎn)生的矛盾降到最低。同時，為彌補(bǔ)避讓造成的保護(hù)地面積及質(zhì)量損失，將擬建的并經(jīng)評估無找礦潛力的B級和C級保護(hù)地升級為A級保護(hù)地。

加拿大兩種退出方法

加拿大聯(lián)邦環(huán)境局管轄的荒野保護(hù)區(qū)和候鳥保護(hù)區(qū)內(nèi)允許開展礦業(yè)活動。在其他自然保護(hù)地內(nèi)，對于建立之前存在的礦業(yè)權(quán)經(jīng)審查批準(zhǔn)后做個案處理，可以保留礦業(yè)權(quán)，國家公園內(nèi)及周邊也存在一些采礦活動。但加拿大國家公園管理局認(rèn)為，礦業(yè)開發(fā)是國家公園生態(tài)系統(tǒng)健康的潛在威脅之一。為減少采礦活動對國家公園的影響，除依法退出等美澳采用的辦法外，還主要采取了兩種方法推動礦權(quán)退出，并取得較好成果。

一是強(qiáng)化監(jiān)測監(jiān)管退出。加拿大對國家公園內(nèi)的礦權(quán)進(jìn)行全方位監(jiān)測，包括水資源、植被、地貌、土壤、空氣質(zhì)量、河流沉積物、野生動物等自然生態(tài)狀況以及道路、礦山溢出物、礦山運(yùn)輸車輛裝載物等人類活動情況，并要求礦企積極開展污染防治和礦山復(fù)墾，制訂完善的修復(fù)計(jì)劃。一旦監(jiān)測發(fā)現(xiàn)開采活動影響了國家公園的生態(tài)保護(hù)，加拿大國家公園管理局即可會同環(huán)境局、地方政府、協(xié)會、大學(xué)等，提出取締礦業(yè)勘探和開發(fā)活動許可，推動礦權(quán)退出。

二是協(xié)商退出。在加拿大的國家公園管理中，公眾的意見在計(jì)劃目標(biāo)和經(jīng)營管理計(jì)劃擬訂過程中均被列為重要的參考資料。加拿大聯(lián)邦政府與地方政府之間就自然保護(hù)地建立問題達(dá)成共識，即原住民在自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)相關(guān)利益要通過談判解決。

法國最大特色：轉(zhuǎn)型退出

法國國家公園已有半個多世紀(jì)的發(fā)展史，其國家公園內(nèi)人口密度較高，涉及的原住民數(shù)量和生產(chǎn)活動較多，土地權(quán)屬復(fù)雜，國家公園內(nèi)也存在一些礦權(quán)。

在推動礦權(quán)退出方面，法國最大的特色是轉(zhuǎn)型退出，即把廢棄礦山轉(zhuǎn)化為自然教育和生態(tài)體驗(yàn)基地。例如，在西北部孚日大區(qū)自然公園內(nèi)有一座400年歷史的銅礦，成功地使停采的礦山成為工業(yè)旅游勝地，且其看點(diǎn)之一還是野生動物棲息地，因礦洞內(nèi)住進(jìn)了100多只瀕危的蝙蝠，廢棄銅礦成了珍稀蝙蝠的巢穴。這種接替產(chǎn)業(yè)不僅效益良好，也為當(dāng)?shù)厝颂峁┝烁嗟木蜆I(yè)機(jī)會，且在旅游中兼顧了保護(hù)，在此棲息的蝙蝠數(shù)量也在不斷增加。

同時，法國《國家公園法》明確規(guī)定，在城鎮(zhèn)區(qū)域之外不許進(jìn)行任何大型工程和建設(shè)（除了維護(hù)類工程），除非科學(xué)專家委員會給出意見并經(jīng)國家公園管委會批準(zhǔn)的工程，一切工業(yè)和礦業(yè)活動都被禁止，正向激勵和反向約束共同推動礦權(quán)退出。

礦權(quán)退出的六點(diǎn)啟示

我國第一批國家公園已正式設(shè)立，還有一些正在創(chuàng)建中，亟待加快推進(jìn)礦業(yè)權(quán)退出，化解風(fēng)險(xiǎn)隱患。結(jié)合我國已有進(jìn)展，深入總結(jié)美澳等國國家公園礦業(yè)權(quán)退出的路徑經(jīng)驗(yàn)，可總結(jié)出如下六點(diǎn)啟示：

強(qiáng)化依法處置。美澳加等國在處理礦業(yè)權(quán)退出問題時，均從法律入手，在《國家公園法》及相關(guān)法案中明確禁止采礦探礦等行為，為礦權(quán)退出奠定了法律基礎(chǔ)。我國應(yīng)在法律中明確，不再授予新的探采礦權(quán)，在《國家公園管理暫行辦法》中，明確主責(zé)部門，建立起國家公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理的基本秩序。對已有礦權(quán)，探索設(shè)置3-5年的暫停開采期，用于深入評價礦權(quán)對生態(tài)環(huán)境的影響，全面壓實(shí)地方政府責(zé)任，加快推進(jìn)已有礦業(yè)權(quán)的退出。

建立多元化礦權(quán)退出模式。在我國已有退出模式基礎(chǔ)上，充分吸納國外已有的成功經(jīng)驗(yàn)，探索推行備案審查、監(jiān)測監(jiān)管、提高要求、置換、轉(zhuǎn)型等退出模式。一是備案審查退出，通過強(qiáng)制性摸底排查，審查相關(guān)備案信息，對違反合同等不合規(guī)礦權(quán)和“僵尸”礦權(quán)予以清理。二是監(jiān)測監(jiān)管退出，通過對已有礦權(quán)周邊的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全要素監(jiān)測（重點(diǎn)包括水質(zhì)、土壤、林草質(zhì)量、生物多樣性等），以及對采礦范圍面積進(jìn)行細(xì)致核查，并與國標(biāo)及采礦前狀態(tài)進(jìn)行對比，若出現(xiàn)大幅下降，則要求超標(biāo)違規(guī)礦權(quán)退出。三是提高生態(tài)保護(hù)要求退出，例如，提高采礦作業(yè)區(qū)生物多樣性指數(shù)、水質(zhì)、土壤有機(jī)質(zhì)、植被蓋度、水土流失量、空氣質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)（部分可高于國標(biāo)行標(biāo)），禁止露天開采等，加快退出不滿足要求的礦權(quán)。四是置換退出，即與地方政府協(xié)商，在國家公園外部分區(qū)域，尋找與園區(qū)內(nèi)礦種、面積等類似的礦權(quán)，以此推動園內(nèi)礦權(quán)退出。五是轉(zhuǎn)型退出，通過將礦山打造為自然教育基地，合理收取參觀體驗(yàn)費(fèi)用，作為礦企補(bǔ)償金，以此推動礦權(quán)退出。

明確地方主責(zé)。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，對國家公園內(nèi)的已有礦權(quán)，按照誰審批誰負(fù)責(zé)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，將地方政府作為退出第一責(zé)任人，可有效推進(jìn)退出工作。我國應(yīng)充分借鑒此經(jīng)驗(yàn)，明確礦權(quán)退出為地方事權(quán)，全面壓實(shí)地方政府的退出責(zé)任：市縣政府負(fù)責(zé)補(bǔ)償資金的籌措、補(bǔ)償金額的認(rèn)定、支付，組織開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、初步驗(yàn)收工作；自然資源部門、林草部門負(fù)責(zé)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和生態(tài)修復(fù)治理驗(yàn)收、扣除式退出范圍的復(fù)核和認(rèn)定；自然資源部門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)許可證的注銷、變更和保有資源儲量價款認(rèn)定等；發(fā)展改革、安監(jiān)部門負(fù)責(zé)配合市縣政府做好兼并重組、機(jī)械化改造、標(biāo)準(zhǔn)化礦井建設(shè)投入認(rèn)定和煤礦產(chǎn)能置換指標(biāo)交易等；財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金籌措、補(bǔ)償評估及協(xié)調(diào)保障。

加大中央支持力度。在明確地方主責(zé)的基礎(chǔ)上，中央可在政策、資金上給予地方一定支持。一是通過審核備案、提高生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、置換、強(qiáng)化國企責(zé)任等方式，推動礦企主動退出，特別是一些國企。二是對退出成效明顯的國家公園所在地方政府，從國家公園補(bǔ)助資金中列支部分作為以獎代補(bǔ)的獎勵資金或定額補(bǔ)助資金，補(bǔ)充地方財(cái)政，或考慮在中央直管的國家公園中，中央與地方協(xié)商確定合理的支出比例，按比例提供資金支持。三是中央可考慮適度減免地方政府或礦企的礦山廢棄地生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。

制定礦權(quán)退出的標(biāo)準(zhǔn)化程序?？偨Y(jié)國內(nèi)外礦權(quán)退出經(jīng)驗(yàn)，國家公園的礦權(quán)退出標(biāo)準(zhǔn)化程序可分為以下環(huán)節(jié)：一是確定基準(zhǔn)時間，將國家公園試點(diǎn)方案（或設(shè)立方案）批復(fù)印發(fā)的時間作為基準(zhǔn)時間，在此時間之前到期的礦權(quán)自動退出，不予補(bǔ)償。二是自然資源主管部門摸底調(diào)查后，由當(dāng)?shù)卣l(fā)布公告。三是礦業(yè)權(quán)人停止勘查和開采活動，政府部門制訂退出方案。四是政府組織實(shí)施退出事宜，簽訂退出補(bǔ)償協(xié)議。五是礦業(yè)權(quán)人撤離并進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)治理，辦理證照注銷或變更手續(xù)。六是政府相關(guān)部門組織驗(yàn)收合格后，由政府落實(shí)補(bǔ)償款項(xiàng)。

做好廢棄礦山修復(fù)。法國將廢棄礦山修復(fù)作為礦權(quán)退出的重要環(huán)節(jié)，成功地將廢棄礦山改造為動物的棲息地。相反地，美國國家公園礦山修復(fù)率僅為15%，嚴(yán)重制約國家公園生態(tài)保護(hù)。因此，我國應(yīng)主動謀劃國家公園廢棄礦山修復(fù)，制訂修復(fù)計(jì)劃，壓實(shí)地方政府和礦企的修復(fù)責(zé)任，優(yōu)先考慮聘用礦權(quán)退出過程中受影響較大的群體從事修復(fù)工作。此外，應(yīng)將國家公園礦山修復(fù)與生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來，探索打造自然教育和生態(tài)體驗(yàn)基地。