2021年10月12日，中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山第一批國家公園。這是我國生態(tài)文明制度改革和美麗中國建設的重大實踐成果，標志著以國家公園為主體的自然保護地體系建設進入新階段。與此同時，新設立的國家公園也存在一些歷史遺留問題有待解決，例如第一批5個國家公園內(nèi)仍有一些礦權未完全退出。美澳加法等國國家公園內(nèi)也存在類似問題，他們采取了強制備案、提高生態(tài)保護要求、行政命令、置換等退出方式，取得明顯成效，對我國加快推進解決此類問題也有一定的借鑒參考價值。

100多年前美國死亡谷國家公園發(fā)現(xiàn)金銀銅等各種礦產(chǎn)，出現(xiàn)過一段時間采礦熱潮，礦權逐漸退出后，至今保留著采礦遺址 Jason Lee攝

美國四種退出類型

美國國家公園體系內(nèi)至少22個保護區(qū)有豐富的礦產(chǎn)資源，15個保護區(qū)里仍有1100多個礦權，12個保護區(qū)有油氣開發(fā)，53個保護區(qū)與油氣用地毗鄰。此外，還有近3.7萬塊廢棄礦山，主要包括舊的礦井和油井、建筑物、地基、設備和工具等，廢棄礦山主要分布在加州，約占75%。

美國建立了分級分類管理制度，主要分為聯(lián)邦礦產(chǎn)租賃和非聯(lián)邦礦權兩級、礦權和油氣權兩類。除美國國會明確授權的3個國家休閑游憩區(qū)（米德湖，威士忌城和格倫峽谷）外，所有國家公園都不再接受新的聯(lián)邦礦產(chǎn)租賃申請。對于歷史遺留問題，如一些礦產(chǎn)租約在國家公園建立或擴建之前就已存在，根據(jù)聯(lián)邦礦產(chǎn)租賃的管理法規(guī)，這些租約仍有效并可被保留執(zhí)行，直至到期后自動退出?？傮w來看，礦權的退出主要有四種類型。

一是強制備案退出。1976-1977年，美國國家公園管理局啟動國家公園礦業(yè)權備案制度，備案信息包括開采量、剩余年限等的詳細報告。通過備案，對礦權合法性進行統(tǒng)一審查，對不滿足義務的礦權先行清理，對未在規(guī)定時間內(nèi)進行備案的礦權視為自動放棄，推動大量“僵尸”礦權自動退出。截至1977年底，美國國家公園內(nèi)礦權由之前的數(shù)萬個，驟減為3000多個，實際運行的只有幾百個。

二是提高要求退出。美國國會通過《國家公園礦產(chǎn)法案》，提高礦產(chǎn)開發(fā)的生態(tài)保護要求，進而抬高了勘查開發(fā)活動的成本，倒逼礦權因經(jīng)濟入不敷出以及無法滿足嚴格的生態(tài)標準而退出。例如，完全禁止露天開采，全部改為地下開采，提高礦山復墾標準等。

三是行政退出。美國國家公園管理局充分利用行政裁量權，雖無權收回合法礦權，但有暫停兩年礦業(yè)活動的權力，理由是需要時間去評估礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境的影響。美國內(nèi)政部還有權對特定地區(qū)禁止礦業(yè)活動20年。這些做法也使很多公司知難而退。

四是置換退出。對于有些礦業(yè)項目，政府采取用國家公園外的礦權置換國家公園內(nèi)礦權的方式，推動退出。置換退出成效明顯，但也造成了大量礦權在國家公園周邊5公里的范圍內(nèi)聚集。為此，美國國家公園管理局全面加強了國家公園內(nèi)水質(zhì)、土壤、林木等的健康監(jiān)測，同時與地方政府共同在部分國家公園周邊建立撤出區(qū)，20年內(nèi)不再授權新的礦業(yè)權。

礦權退出后的廢棄地修復工作也十分必要。美國國家公園管理局在2010-2013年間對采礦廢棄地進行了全面盤點和評估，在3.7萬塊采礦廢棄地中，僅有5600塊得到不同程度的修復，修復率不足15%。管理局主要采取了兩項措施解決此類問題，一是每年招募志愿者協(xié)助封存廢棄礦山和水井、關閉礦山、恢復礦山植被。此外，還與其他聯(lián)邦機構(gòu)、州立機構(gòu)和大學簽署合作協(xié)議，研究廢棄地的環(huán)境損害。二是利用廢棄礦山開展自然教育，宣傳采礦遺跡景觀。

澳大利亞三種退出方式

作為傳統(tǒng)的礦業(yè)強國，澳大利亞始終統(tǒng)籌考慮礦產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟社會影響和生態(tài)環(huán)境影響，尋找兩者的平衡。與美國不同，澳洲沒有完全禁止礦權，而是堅持“一礦一策”，目前國家公園內(nèi)仍有部分礦產(chǎn)開發(fā)活動。澳大利亞允許在保護地及周邊地區(qū)勘查開發(fā)石油等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，但對礦山環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境恢復治理以及土地復墾等設立了更高的工作標準。通過對空氣、水、土壤的綜合監(jiān)測分析，了解和掌握礦產(chǎn)資源開發(fā)行為對野生動物遷徙等產(chǎn)生的影響。澳大利亞《環(huán)境保護法》規(guī)定，任何單位在勘查、開發(fā)礦產(chǎn)資源時，應采取一切合理可行的措施，防止或盡量減少對環(huán)境的破壞。在不滿足生態(tài)保護要求的情況下，澳大利亞主要采取3種方式推動礦權退出。

一是行政命令退出。澳大利亞自然保護地主管部門或政府有權對自然保護地內(nèi)的礦業(yè)權進行征收。能源部加強生態(tài)環(huán)境的全要素監(jiān)測，開展礦業(yè)活動對生物多樣性影響評估，依此判定部分礦權不利于生態(tài)保護，推動退出。例如，在澳大利亞北領地的卡卡杜國家公園內(nèi)有世界第二大的蘭杰鈾礦，政府為保障國家戰(zhàn)略資源安全一直允許其開發(fā)生產(chǎn)，但要求礦山對臨近的兩條河流進行核污染監(jiān)測；昆士蘭州所轄的弗雷薩島由于開發(fā)利用礦產(chǎn)資源導致了嚴重的環(huán)境問題，聯(lián)邦政府直接干預，經(jīng)論證后關停了礦山企業(yè)，并對礦業(yè)公司進行了賠償，同時給予失業(yè)人員一定的補助。

二是違法退出。大堡礁附近的卡馬克爾煤礦是政府平衡決策的一個縮影。該項目投資160億澳元，是澳洲政府2015年初批準的澳大利亞最大的煤礦項目。但2015年8月澳大利亞法院暫停了項目開發(fā)，因為它會威脅到兩種瀕危的爬行動物，同時也沒有考慮到燃煤產(chǎn)生的有害氣體對大堡礁的影響。

三是避讓退出。西澳大利亞州對擬建設的自然保護地進行評估，發(fā)現(xiàn)部分自然保護地涉及已設的采礦權時，通過調(diào)整保護地邊界，降低保護等級，將可能產(chǎn)生的矛盾降到最低。同時，為彌補避讓造成的保護地面積及質(zhì)量損失，將擬建的并經(jīng)評估無找礦潛力的B級和C級保護地升級為A級保護地。

加拿大兩種退出方法

加拿大聯(lián)邦環(huán)境局管轄的荒野保護區(qū)和候鳥保護區(qū)內(nèi)允許開展礦業(yè)活動。在其他自然保護地內(nèi)，對于建立之前存在的礦業(yè)權經(jīng)審查批準后做個案處理，可以保留礦業(yè)權，國家公園內(nèi)及周邊也存在一些采礦活動。但加拿大國家公園管理局認為，礦業(yè)開發(fā)是國家公園生態(tài)系統(tǒng)健康的潛在威脅之一。為減少采礦活動對國家公園的影響，除依法退出等美澳采用的辦法外，還主要采取了兩種方法推動礦權退出，并取得較好成果。

一是強化監(jiān)測監(jiān)管退出。加拿大對國家公園內(nèi)的礦權進行全方位監(jiān)測，包括水資源、植被、地貌、土壤、空氣質(zhì)量、河流沉積物、野生動物等自然生態(tài)狀況以及道路、礦山溢出物、礦山運輸車輛裝載物等人類活動情況，并要求礦企積極開展污染防治和礦山復墾，制訂完善的修復計劃。一旦監(jiān)測發(fā)現(xiàn)開采活動影響了國家公園的生態(tài)保護，加拿大國家公園管理局即可會同環(huán)境局、地方政府、協(xié)會、大學等，提出取締礦業(yè)勘探和開發(fā)活動許可，推動礦權退出。

二是協(xié)商退出。在加拿大的國家公園管理中，公眾的意見在計劃目標和經(jīng)營管理計劃擬訂過程中均被列為重要的參考資料。加拿大聯(lián)邦政府與地方政府之間就自然保護地建立問題達成共識，即原住民在自然保護地內(nèi)的礦業(yè)相關利益要通過談判解決。

法國最大特色：轉(zhuǎn)型退出

法國國家公園已有半個多世紀的發(fā)展史，其國家公園內(nèi)人口密度較高，涉及的原住民數(shù)量和生產(chǎn)活動較多，土地權屬復雜，國家公園內(nèi)也存在一些礦權。

在推動礦權退出方面，法國最大的特色是轉(zhuǎn)型退出，即把廢棄礦山轉(zhuǎn)化為自然教育和生態(tài)體驗基地。例如，在西北部孚日大區(qū)自然公園內(nèi)有一座400年歷史的銅礦，成功地使停采的礦山成為工業(yè)旅游勝地，且其看點之一還是野生動物棲息地，因礦洞內(nèi)住進了100多只瀕危的蝙蝠，廢棄銅礦成了珍稀蝙蝠的巢穴。這種接替產(chǎn)業(yè)不僅效益良好，也為當?shù)厝颂峁┝烁嗟木蜆I(yè)機會，且在旅游中兼顧了保護，在此棲息的蝙蝠數(shù)量也在不斷增加。

同時，法國《國家公園法》明確規(guī)定，在城鎮(zhèn)區(qū)域之外不許進行任何大型工程和建設（除了維護類工程），除非科學專家委員會給出意見并經(jīng)國家公園管委會批準的工程，一切工業(yè)和礦業(yè)活動都被禁止，正向激勵和反向約束共同推動礦權退出。

礦權退出的六點啟示

我國第一批國家公園已正式設立，還有一些正在創(chuàng)建中，亟待加快推進礦業(yè)權退出，化解風險隱患。結(jié)合我國已有進展，深入總結(jié)美澳等國國家公園礦業(yè)權退出的路徑經(jīng)驗，可總結(jié)出如下六點啟示：

強化依法處置。美澳加等國在處理礦業(yè)權退出問題時，均從法律入手，在《國家公園法》及相關法案中明確禁止采礦探礦等行為，為礦權退出奠定了法律基礎。我國應在法律中明確，不再授予新的探采礦權，在《國家公園管理暫行辦法》中，明確主責部門，建立起國家公園內(nèi)礦業(yè)權管理的基本秩序。對已有礦權，探索設置3-5年的暫停開采期，用于深入評價礦權對生態(tài)環(huán)境的影響，全面壓實地方政府責任，加快推進已有礦業(yè)權的退出。

建立多元化礦權退出模式。在我國已有退出模式基礎上，充分吸納國外已有的成功經(jīng)驗，探索推行備案審查、監(jiān)測監(jiān)管、提高要求、置換、轉(zhuǎn)型等退出模式。一是備案審查退出，通過強制性摸底排查，審查相關備案信息，對違反合同等不合規(guī)礦權和“僵尸”礦權予以清理。二是監(jiān)測監(jiān)管退出，通過對已有礦權周邊的生態(tài)環(huán)境進行全要素監(jiān)測（重點包括水質(zhì)、土壤、林草質(zhì)量、生物多樣性等），以及對采礦范圍面積進行細致核查，并與國標及采礦前狀態(tài)進行對比，若出現(xiàn)大幅下降，則要求超標違規(guī)礦權退出。三是提高生態(tài)保護要求退出，例如，提高采礦作業(yè)區(qū)生物多樣性指數(shù)、水質(zhì)、土壤有機質(zhì)、植被蓋度、水土流失量、空氣質(zhì)量等標準（部分可高于國標行標），禁止露天開采等，加快退出不滿足要求的礦權。四是置換退出，即與地方政府協(xié)商，在國家公園外部分區(qū)域，尋找與園區(qū)內(nèi)礦種、面積等類似的礦權，以此推動園內(nèi)礦權退出。五是轉(zhuǎn)型退出，通過將礦山打造為自然教育基地，合理收取參觀體驗費用，作為礦企補償金，以此推動礦權退出。

明確地方主責。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，對國家公園內(nèi)的已有礦權，按照誰審批誰負責、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，將地方政府作為退出第一責任人，可有效推進退出工作。我國應充分借鑒此經(jīng)驗，明確礦權退出為地方事權，全面壓實地方政府的退出責任：市縣政府負責補償資金的籌措、補償金額的認定、支付，組織開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理、初步驗收工作；自然資源部門、林草部門負責礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和生態(tài)修復治理驗收、扣除式退出范圍的復核和認定；自然資源部門負責礦業(yè)權許可證的注銷、變更和保有資源儲量價款認定等；發(fā)展改革、安監(jiān)部門負責配合市縣政府做好兼并重組、機械化改造、標準化礦井建設投入認定和煤礦產(chǎn)能置換指標交易等；財政部門負責資金籌措、補償評估及協(xié)調(diào)保障。

加大中央支持力度。在明確地方主責的基礎上，中央可在政策、資金上給予地方一定支持。一是通過審核備案、提高生態(tài)保護標準、置換、強化國企責任等方式，推動礦企主動退出，特別是一些國企。二是對退出成效明顯的國家公園所在地方政府，從國家公園補助資金中列支部分作為以獎代補的獎勵資金或定額補助資金，補充地方財政，或考慮在中央直管的國家公園中，中央與地方協(xié)商確定合理的支出比例，按比例提供資金支持。三是中央可考慮適度減免地方政府或礦企的礦山廢棄地生態(tài)修復費用。

制定礦權退出的標準化程序?？偨Y(jié)國內(nèi)外礦權退出經(jīng)驗，國家公園的礦權退出標準化程序可分為以下環(huán)節(jié)：一是確定基準時間，將國家公園試點方案（或設立方案）批復印發(fā)的時間作為基準時間，在此時間之前到期的礦權自動退出，不予補償。二是自然資源主管部門摸底調(diào)查后，由當?shù)卣l(fā)布公告。三是礦業(yè)權人停止勘查和開采活動，政府部門制訂退出方案。四是政府組織實施退出事宜，簽訂退出補償協(xié)議。五是礦業(yè)權人撤離并進行生態(tài)恢復治理，辦理證照注銷或變更手續(xù)。六是政府相關部門組織驗收合格后，由政府落實補償款項。

做好廢棄礦山修復。法國將廢棄礦山修復作為礦權退出的重要環(huán)節(jié)，成功地將廢棄礦山改造為動物的棲息地。相反地，美國國家公園礦山修復率僅為15%，嚴重制約國家公園生態(tài)保護。因此，我國應主動謀劃國家公園廢棄礦山修復，制訂修復計劃，壓實地方政府和礦企的修復責任，優(yōu)先考慮聘用礦權退出過程中受影響較大的群體從事修復工作。此外，應將國家公園礦山修復與生態(tài)保護結(jié)合起來，探索打造自然教育和生態(tài)體驗基地。