核心提示

前不久，在自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司組織的8?。▍^(qū)）“凈礦”出讓典型實(shí)例分析研討會(huì)上，江西省自然資源廳介紹的典型實(shí)例——瑞昌市北山礦區(qū)建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)“凈礦”出讓，引起了與會(huì)代表的關(guān)注和熱議。經(jīng)分析討論，與會(huì)代表們認(rèn)為，瑞昌市“凈礦”出讓“凈”的程度很高，政府部門主動(dòng)作為、采礦權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作充分，確保了競買人競得采礦權(quán)后可順利取得許可證并按期進(jìn)場開展礦山建設(shè)，基本達(dá)到了“拎包入住”的程度，其做法和經(jīng)驗(yàn)值得研究。

為深入了解瑞昌經(jīng)驗(yàn)，受自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司委托，中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院、自然資源部油氣中心、中國自然資源報(bào)社聯(lián)合組織調(diào)研組，于11月16日~17日赴瑞昌市進(jìn)行了專題調(diào)研。今天刊發(fā)報(bào)道，對瑞昌的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理和盤點(diǎn)，同時(shí)分析該市遇到的難題并探討解決之策，為深化“凈礦”出讓改革提供參考。

瑞昌“凈礦”出讓概況

瑞昌是江西省的省轄縣級市，由九江市代管。作為“長江入贛第一市”，瑞昌區(qū)位優(yōu)勢得天獨(dú)厚，北襟長江黃金水道，擁有19.5公里長江岸線資源和可以靠泊萬噸級海輪的天然良港；礦產(chǎn)資源十分豐富，特別是水泥用石灰?guī)r、白云巖、熔劑用灰?guī)r等礦產(chǎn)儲(chǔ)量大、分布廣、適合規(guī)模開發(fā)，是江浙滬等長江下游地區(qū)砂石骨料的重要來源地。目前，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)占到全市經(jīng)濟(jì)總量的40%以上，是瑞昌四大經(jīng)濟(jì)支柱之一。

瑞昌市的“凈礦”出讓具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是啟動(dòng)較早。早在2015年11月，瑞昌市委、市政府就制定實(shí)施了《瑞昌市凈采礦權(quán)出讓工作意見》，比2019年12月自然資源部發(fā)文部署“凈礦”出讓工作，整整早了4年。

二是主要開展的是砂石土的“凈礦”出讓。砂石土開采的特點(diǎn)是：大部分為露天開采，采礦用地范圍在礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)基本可以確定，砂石土開采過程中涉及的環(huán)境保護(hù)、水土保持、安全生產(chǎn)等問題也較為簡單，相關(guān)法定要件編制內(nèi)容和結(jié)果相對簡單和明確，所以砂石土實(shí)行“凈礦”出讓的難度，要比金屬礦產(chǎn)等小一些。

三是“凈礦”出讓“凈”的程度很高。瑞昌市政府部門主動(dòng)作為、采礦權(quán)出讓前期準(zhǔn)備工作充分，前期的用山用地、地質(zhì)勘查、老礦山不動(dòng)產(chǎn)評估等全部到位，并規(guī)劃預(yù)留了加工區(qū)和生活區(qū)用地，確保了競買人競得采礦權(quán)后可順利取得許可證并按期進(jìn)場開展礦山建設(shè)，基本達(dá)到了“拎包入住”的程度。

四是“凈礦”出讓成效明顯。2018年5月和2019年7月，瑞昌市先后以“凈礦”方式，成功掛牌出讓北山礦區(qū)建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)和鄧家山礦區(qū)建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)，出讓總價(jià)款為18.6億元，礦業(yè)權(quán)收益大幅提高，礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益得到充分體現(xiàn)，探索出全民所有自然資源資產(chǎn)增值保值的可持續(xù)利用模式，徹底改變了瑞昌“礦業(yè)大市、收益小市”的局面。同時(shí)，保證了競買人競得礦業(yè)權(quán)后均能按期進(jìn)場建設(shè)和開采。

瑞昌的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

黨委政府高位推動(dòng)。“凈礦”出讓涉及多個(gè)部門，光靠自然資源部門一家無法完成，需要在地方政府的主導(dǎo)下，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門共同完成。瑞昌市“凈礦”出讓之所以推進(jìn)有力，正是因?yàn)橛挟?dāng)?shù)攸h委政府的高度重視和大力支持。近年來，瑞昌市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)在各種場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“凈礦”出讓是全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的頭等大事，各部門、各單位要切實(shí)提高對“凈礦”出讓重要性的認(rèn)識(shí)，不斷加大工作力度，扎實(shí)推進(jìn)這項(xiàng)改革。

為加強(qiáng)組織保障，瑞昌市專門成立了以市長為組長，常務(wù)副市長為副組長，相關(guān)部門和礦業(yè)權(quán)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)場、街道）負(fù)責(zé)人為成員的“凈礦”儲(chǔ)備與出讓領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)采礦權(quán)儲(chǔ)備與出讓的日常管理工作。同時(shí)，實(shí)行項(xiàng)目推進(jìn)制度，每個(gè)“凈礦”出讓項(xiàng)目都要成立指揮部，由市委、市政府確定一名市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮長，相關(guān)單位抽調(diào)專人現(xiàn)場辦公，限期完成各項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作。

例如，2018年出讓北山礦區(qū)凈采礦權(quán)時(shí)，瑞昌市成立了由一名副市長任指揮長、一名政協(xié)副主席任副指揮長、相關(guān)各部門負(fù)責(zé)人任成員的“凈礦”出讓項(xiàng)目指揮部，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、用地保障、掛牌操作3個(gè)工作組。其中，綜合協(xié)調(diào)組主要負(fù)責(zé)與各相關(guān)部門溝通聯(lián)絡(luò)，確保各部門按計(jì)劃在項(xiàng)目建設(shè)各階段加快辦理各項(xiàng)行政審批手續(xù)。用地保障組主要負(fù)責(zé)落實(shí)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地利用、房屋拆遷、山（林）地面積測量、地面附著物清點(diǎn)及登記造冊、相關(guān)費(fèi)用預(yù)算、相關(guān)政策宣傳解釋等工作。掛牌操作組主要負(fù)責(zé)編制凈采礦權(quán)出讓須知及公告，組織網(wǎng)上交易等。指揮部每3天召開一次調(diào)度會(huì)，了解各小組工作進(jìn)展情況，及時(shí)協(xié)調(diào)解決工作中遇到的各種問題。此外，實(shí)行“一周一通報(bào)”和“一周一排名”制度，督促相關(guān)各部門嚴(yán)格按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)推進(jìn)工作。

在項(xiàng)目指揮部的統(tǒng)一調(diào)度下，相關(guān)各部門協(xié)作配合，牢固樹立“一盤棋”的思想，形成了推進(jìn)北山礦區(qū)“凈礦”出讓的強(qiáng)大合力。2018年5月底，北山礦區(qū)凈采礦權(quán)成功出讓，競得人7月份即獲得采礦許可證，8月開始進(jìn)場動(dòng)工建設(shè)，前后只用了不到3個(gè)月時(shí)間。

建立完善工作機(jī)制。一是建章立制。2015年11月，在研究出臺(tái)《瑞昌市凈采礦權(quán)出讓工作意見》的基礎(chǔ)上，瑞昌市政府同步出臺(tái)了《瑞昌市采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理暫行辦法》《瑞昌市礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備管理暫行辦法》《瑞昌市露天采石場凈采礦權(quán)出讓工作意見》等3個(gè)重要文件，形成了較為系統(tǒng)完備的“凈礦”出讓制度體系。二是規(guī)范流程。通過繪制《瑞昌市“凈礦”出讓流程圖》，直觀地描述了“凈礦”出讓的每個(gè)環(huán)節(jié)，為“凈礦”出讓工作的決策、部署、跟蹤、督導(dǎo)、調(diào)整、改進(jìn)等指引了方向。三是在全省率先開通縣級礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易平臺(tái)，同時(shí)設(shè)立瑞昌市礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備交易中心，負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)收儲(chǔ)和交易工作，為“凈礦”出讓提供了專門的平臺(tái)和機(jī)構(gòu)。

部門職責(zé)分工明確。為確保相關(guān)部門各司其責(zé)、各盡其力，瑞昌市專門制定了《凈采礦權(quán)出讓職責(zé)表》，共涉及原地質(zhì)礦產(chǎn)局、林業(yè)局、原安監(jiān)局、原國土資源局、原國資局、原環(huán)保局、財(cái)政局、水保辦、礦山所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)場、街道）、礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備交易中心等10個(gè)部門和單位。

《凈采礦權(quán)出讓職責(zé)表》對這些部門和單位的職責(zé)逐一進(jìn)行了細(xì)化。包括：礦山所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)場、街道）負(fù)責(zé)做好土地利用、房屋拆遷、地面附著物補(bǔ)償、與村民簽訂協(xié)議；原國資局負(fù)責(zé)做好原礦山企業(yè)固定資產(chǎn)價(jià)值評估；原地質(zhì)礦產(chǎn)局負(fù)責(zé)做好采礦權(quán)儲(chǔ)量地質(zhì)報(bào)告和開發(fā)利用方案的編制和評審；礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備交易中心根據(jù)原國資局的評估結(jié)果，對礦產(chǎn)資源進(jìn)行收儲(chǔ)，上報(bào)九江市政府和九江市自然資源局同意后組織開展采礦權(quán)網(wǎng)上招標(biāo)拍賣掛牌出讓等。

由于分工明確、配合默契，瑞昌市相關(guān)部門和單位凝聚起了“凈礦”出讓的最大合力。

合理解決前期成本。“凈礦”出讓前期工作，需要地方政府投入大量經(jīng)費(fèi)，但這些費(fèi)用支出需要與礦業(yè)權(quán)出讓收益分開，因?yàn)榘匆蟮V業(yè)權(quán)出讓收益須上繳專庫。為解決這一問題，瑞昌市明確，將“凈礦”出讓前期工作經(jīng)費(fèi)納入成本，全部由瑞昌市財(cái)政墊付。待礦業(yè)權(quán)成交后，由競得人分別繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益和前期工作費(fèi)用，前期工作費(fèi)用上繳瑞昌市財(cái)政。

具體操作方法是：在“凈礦”出讓交易環(huán)節(jié)，瑞昌市在采礦權(quán)出讓實(shí)施方案中約定，競買申請人對礦區(qū)地面附著物及相關(guān)權(quán)屬等問題，在競買前需要向采礦權(quán)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府詳細(xì)了解具體情況。“凈礦”出讓前期工作成本（包括用地補(bǔ)償、林權(quán)糾紛處理、地面附屬物補(bǔ)償、建筑物補(bǔ)償、各類報(bào)告編制、老礦山剩余儲(chǔ)量收儲(chǔ)、其他相關(guān)協(xié)調(diào)費(fèi)用等）不包括在采礦權(quán)出讓收益內(nèi)，應(yīng)由采礦權(quán)競得人承擔(dān)，競得人在簽訂采礦權(quán)出讓合同前應(yīng)一次性支付給瑞昌市政府。

整頓規(guī)范勘采秩序。常言道，“打掃屋子再請客”。瑞昌市原有50多個(gè)礦業(yè)權(quán)，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序較為混亂。受利益驅(qū)動(dòng)，私挖濫采、越界開采等現(xiàn)象屢禁不止。

為解決亂象，瑞昌市從2014年起加強(qiáng)源頭管理，明確了礦山開采“不新增、不越界、不超量”的“三不”原則；從2015年起實(shí)行炸藥管控，按照開發(fā)利用方案設(shè)計(jì)的生產(chǎn)規(guī)模核準(zhǔn)炸藥供應(yīng)量；從2016年起啟動(dòng)編制《瑞昌市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》《瑞昌市露天采石場設(shè)置專項(xiàng)規(guī)劃》，合理設(shè)置禁采區(qū)、允許開采區(qū)和集中開采區(qū)，對不符合生態(tài)保護(hù)政策和礦產(chǎn)資源規(guī)劃以及資源枯竭的礦山依法進(jìn)行關(guān)閉；從2017年起實(shí)行民爆火工品申報(bào)聯(lián)審制、礦山爆破雙重微信報(bào)告制（即礦山企業(yè)與爆破公司在爆破前都須在微信群實(shí)時(shí)報(bào)告）。通過源頭管控，有效制止了礦山超規(guī)模生產(chǎn)和越界開采。同時(shí)，通過縮點(diǎn)減量，全市露天礦山從2014年的103家減少到了2018年的35家。

為整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)秩序，瑞昌市一是成立了以常務(wù)副市長為組長的礦業(yè)整頓與開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并與檢察院、公安局聯(lián)合成立了“市檢察院駐原地質(zhì)礦產(chǎn)局檢查室”和“市公安局駐原地質(zhì)礦產(chǎn)局警務(wù)室”，靠前發(fā)現(xiàn)和查處礦產(chǎn)資源領(lǐng)域違法違規(guī)行為；二是建立了“瑞昌市礦產(chǎn)資源執(zhí)法報(bào)告”和“瑞昌市礦產(chǎn)資源違法舉報(bào)”微信平臺(tái)，用于日常監(jiān)督和群眾舉報(bào)；三是實(shí)行“礦山網(wǎng)格化巡查工作機(jī)制”和“礦產(chǎn)資源行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合審批、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合檢查和聯(lián)合辦案。2014年~2019年，瑞昌市累計(jì)查處礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為139起，取締無證采礦點(diǎn)20處，查處越界開采行為119起，拆除違法開采挖掘機(jī)電腦主板22塊，扣押違法運(yùn)輸車輛60余臺(tái)，收繳罰沒款1億多元，向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌非法采礦刑事案件7起，刑事拘留5人，極大地打擊了不法分子的囂張氣焰。

通過源頭管控和治理整頓，瑞昌市礦產(chǎn)資源領(lǐng)域營商環(huán)境顯著改善，打消了礦山投資商們的顧慮，為開展“凈礦”出讓創(chuàng)造了條件。

規(guī)劃引領(lǐng)綠色發(fā)展。瑞昌市創(chuàng)造性地將“凈礦”出讓與綠色礦山創(chuàng)建、礦產(chǎn)深加工等打捆推進(jìn)。一是在采礦權(quán)出讓公告中約定，采礦權(quán)競得企業(yè)須按照《瑞昌市綠色礦山創(chuàng)建辦法》等相關(guān)規(guī)定建設(shè)生產(chǎn)，投產(chǎn)后2年內(nèi)須通過省級綠色礦山認(rèn)證，3年內(nèi)須通過國家級綠色礦山認(rèn)證；二是在采礦權(quán)出讓公告中約定，競得人必須制定《礦區(qū)整體項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案》，報(bào)有關(guān)部門及駐市機(jī)構(gòu)審核和市政府審批后方可施工建設(shè)，建設(shè)驗(yàn)收通過后才能開采；三是抬高準(zhǔn)入門檻，約定競買人取得采礦權(quán)后必須在瑞昌市境內(nèi)從事礦業(yè)深加工，由此引進(jìn)了一批有實(shí)力的大型涉礦企業(yè)，為實(shí)現(xiàn)瑞昌礦產(chǎn)資源綠色、高效開發(fā)利用奠定了基礎(chǔ)。

打造和諧礦群關(guān)系。為保護(hù)礦區(qū)群眾合法權(quán)益，瑞昌市委、市政府明確提出，擬出讓的凈采礦權(quán)要做到兩個(gè)“到位”：一是補(bǔ)償?shù)轿?。?qiáng)調(diào)使用擬出讓采礦區(qū)范圍內(nèi)的土地及其附著物，相關(guān)補(bǔ)償事項(xiàng)須簽訂補(bǔ)償協(xié)議。涉及村集體權(quán)益的，須召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論，征求有關(guān)村民意見。二是公示到位。要求將政策處理情況在礦山所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)場、街道）及村委會(huì)進(jìn)行公示，公示期不能少于7天。通過兩個(gè)“到位”，充分保障了礦區(qū)群眾在“凈礦”出讓中對涉及自身利益事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為了讓礦區(qū)群眾分享更多改革福利，在瑞昌市政府的積極引導(dǎo)下，礦業(yè)權(quán)競得企業(yè)優(yōu)先安排礦區(qū)群眾及其子女就業(yè)，并積極參與公益慈善活動(dòng)，幫助助周邊村鎮(zhèn)改善基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等，在履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，融洽了礦群關(guān)系、促進(jìn)了社會(huì)和諧。

瑞昌經(jīng)驗(yàn)的兩點(diǎn)啟示

其一，各地自然資源部門推進(jìn)“凈礦”出讓，要善于爭取地方黨委政府的支持。瑞昌市黨委政府之所以力挺“凈礦”出讓，就是因?yàn)槿鸩凶匀毁Y源部門敢于創(chuàng)新，將這項(xiàng)改革與地方需求緊密結(jié)合在了一起。表現(xiàn)有三：一是通過“凈礦”出讓，將全市礦產(chǎn)稅收從過去的每年不足2000萬元提高到如今的每年10億元左右，讓政府見到了實(shí)實(shí)在在的收益。二是將“凈礦”出讓與貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”重要指示精神結(jié)合起來，結(jié)束了礦業(yè)開發(fā)“散、小、亂”的局面，礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬加快償清。三是通過礦產(chǎn)勘查開發(fā)秩序治理整頓，有力打擊了礦產(chǎn)資源領(lǐng)域違法違規(guī)行為，優(yōu)化了營商環(huán)境，提高了政府公信力。

其二，各地自然資源部門推進(jìn)“凈礦”出讓，要強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)意識(shí)，積極主動(dòng)作為。“凈礦”出讓涉及多個(gè)部門以及諸多法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，協(xié)調(diào)推動(dòng)難度很大。自然資源部門作為主責(zé)部門，不能因?yàn)橛龅嚼щy就畏懼和退縮，而要想方設(shè)法克服困難、破除阻力，在攻堅(jiān)克難中勇?lián)姑?chuàng)造佳績。瑞昌市自然資源部門推進(jìn)“凈礦”出讓改革，一度不被人們理解，甚至因?yàn)橛|動(dòng)一些人的利益而受到威脅和恐嚇，但他們不屈不撓，堅(jiān)持到底。他們的擔(dān)當(dāng)精神和實(shí)干作風(fēng)，值得各地自然資源部門學(xué)習(xí)。

采礦用地保障難題和對策建議

瑞昌市“凈礦”出讓遇到的最大難題，是采礦用地如何保障的問題。瑞昌市的同志們反映，雖然《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》明確，采礦權(quán)人享有根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要依法取得土地使用權(quán)的權(quán)利，但在具體工作中，由于受相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃及用地用林指標(biāo)等因素的影響，采礦權(quán)人難以按照建設(shè)用地要求取得土地使用權(quán)，按照臨時(shí)用地審批又缺少法律依據(jù)，面臨用地用林違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

瑞昌市遇到的問題，實(shí)際上是各地面臨的共性問題。專家表示，新修改的《土地管理法》涉及采礦用地管理的規(guī)定發(fā)生了重大變化，采礦用地渠道受阻，亟須通過頂層設(shè)計(jì)加以破解。

專家建議，盡管我國和其他國家土地所有制性質(zhì)不同，但采礦用地的特點(diǎn)基本相同，因此，不妨借鑒國外一些靈活的采礦用地制度：一是在用途上將采礦用地作為特殊的建設(shè)用地進(jìn)行單獨(dú)管理，不受規(guī)劃和指標(biāo)的限制。采礦用地指標(biāo)不作為年度新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行考核，不納入新增年度計(jì)劃指標(biāo)管理。礦山建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批時(shí)，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，不占用國土空間規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模和年度用地計(jì)劃指標(biāo)，以滿足礦山建設(shè)的需要。二是區(qū)分不同礦種，允許根據(jù)用地形態(tài)靈活采用臨時(shí)用地、地役權(quán)、農(nóng)用地征收、租賃農(nóng)村集體土地等方式。三是在《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)中納入采礦用地制度，對用地形態(tài)、用地方式、用地年限等作出規(guī)定等。

結(jié)束語

之所以把“瑞昌經(jīng)驗(yàn)”作為“凈礦”出讓的一只“麻雀”來研究，主要基于這樣的考慮：盡管瑞昌只是一個(gè)縣級市，卻較好地解決了各地在推進(jìn)“凈礦”出讓過程中遇到的一些難題，包括政府積極性不高、部門協(xié)調(diào)難度大、缺乏相關(guān)工作機(jī)制、前期工作經(jīng)費(fèi)困難等。瑞昌的成果讓人眼前一亮，也再次印證了“好的經(jīng)驗(yàn)往往來自基層”這句老話。當(dāng)前，“凈礦”出讓仍處于改革探索階段，及時(shí)梳理總結(jié)瑞昌經(jīng)驗(yàn)，供各地參考，無疑是有現(xiàn)實(shí)意義的。

需要注意的是，正如前面所說，瑞昌開展的“凈礦”出讓，主要是可以直接出讓采礦權(quán)的露天開采的砂石土，操作難度要小一些。相比之下，金屬等其他種類礦產(chǎn)資源的“凈礦”出讓，面臨的情況和問題則要復(fù)雜得多。改革不會(huì)一蹴而就。希望有更多“麻雀”可以解剖，為推進(jìn)“凈礦”出讓總結(jié)出一批可復(fù)制、可推廣、可借鑒的好經(jīng)驗(yàn)。