近年來，混合所有制改革成為一個熱門話題。從中央到地方，政策齊發(fā)，動作頻頻，混改正加快步入“升級版”階段。

礦業(yè)行業(yè)成為混改的一個重要領域，尤其是油氣領域的混改更是重中之重。而隨著建筑石料市場的火爆，國有資本大舉進軍砂石骨料行業(yè)，讓建筑砂石礦山的混改在風生水起的同時，也變得撲朔迷離起來，一些不合時宜甚至違背中央政策的混改也開始蠢蠢欲動。
 

混改的提出及發(fā)展

要想順利推進混合所有制改革，首先要厘清混合所有制的概念。

“混合所有制是指在同一經(jīng)濟組織中，不同的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、互相融合而形成的新的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形式。”北京市雨仁律師事務所合伙人、礦法研究中心主'任申升說，從宏觀層面講，混合所有制是指一個國家或地區(qū)所有制結(jié)構(gòu)的非單一性，既有國有、集體等公有制經(jīng)濟，又有個體、私營、外資等非公有制經(jīng)濟。在微觀層次上，是指在一個企業(yè)中產(chǎn)權(quán)主體多元化，由不同所有制性質(zhì)的投資主體共同出資組建，各產(chǎn)權(quán)主體都在其中有著一定的影響和作用。

而混合所有制經(jīng)濟則是一個宏觀層面的語義概念，它是指國家所有、集體所有、非公所有的生產(chǎn)資料所有制成分，至少兩種組合在一起的經(jīng)濟制度，表現(xiàn)形式主要有交叉持股、股份制、上市等，其發(fā)展而成的微觀形態(tài)是混合所有制企業(yè)。

“混合所有制經(jīng)濟是各種不同所有制資本，通過多元投資、相互融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形式?；旌纤兄平?jīng)濟是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎，是深化國有企業(yè)改革的重要突破，是增強國有企業(yè)與民營企業(yè)兩個活力的重要動力，是形成競爭性市場結(jié)構(gòu)的助推力量。”申升分析說。

我國混合所有制經(jīng)濟的提出由來已久。早在1997年9月召開的黨的十五大上，混合所有制經(jīng)濟概念第一次正式提出。

這次大會通過的報告指出，“要全面認識公有制經(jīng)濟的含義，公有制經(jīng)濟不僅包括國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟，還包括混合所有制經(jīng)濟中的國有成分和集體成分。”

隨后，在黨的各種會議及政府報告中，對混合所有制經(jīng)濟的描述不斷豐富和完善。

1999年9月，黨的十五屆四中全會開始將“開展股份制經(jīng)營、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟作為國有大中型企業(yè)改革的一個重要方向”而提出。

2002年底，黨的十六大明確指出，要“深化國有企業(yè)改革，進一步探索公有制的多種有效實現(xiàn)形式；除極少數(shù)必須由國家獨資經(jīng)營的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。”

2003年10月，黨的十六屆三中全會報告則對“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”的表述予以進一步強化，提出要“大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。

2007年，黨的十七大提出“以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“國有資本、集體資本、非公資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，“允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟”。

2014年，《政府工作報告》進一步提出要“加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。

2015年，《政府工作報告》又一次明確提出“有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。

而到了2016年，隨著改革的不斷深入，混合所有制經(jīng)濟改革也正式被提上了重要的議事日程。“混改”一詞由此正式提出。

在2016年召開的中央經(jīng)濟工作會議，首次提出了混合所有制改革。會議強調(diào)“混合所有制改革是國有企業(yè)改革重要突破口”。

2017年，黨的十九大報告指出，“要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。

2018年的中央經(jīng)濟工作會議，再次強調(diào)要“積極推進混合所有制改革”。

2019年《政府工作報告》中，強調(diào)要“積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革。深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開，將競爭性業(yè)務全面推向場”。

黨中央、國務院對發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重視程度可見一斑?？梢哉f，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，激發(fā)國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的增長動力與潛能，這是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的根本目的。

而礦產(chǎn)資源作為工業(yè)的糧食和血液，如何通過混改來打破油氣領域壁壘，激發(fā)礦業(yè)企業(yè)活力，并在保證國有資產(chǎn)保值增值的同時保障礦產(chǎn)資源供應能力，正是礦業(yè)領域混改的重點和難點。

混改的意義及路徑

混合所有制改革，即在國有企業(yè)中引入其他國有資本或非國有資本以實現(xiàn)企業(yè)股權(quán)的多元化。這項改革是中國特色社會主義市場經(jīng)濟建設的重大內(nèi)容，也是全面深化經(jīng)濟體制改革的重要抓手，對于維護國家長治久安，保持社會穩(wěn)定，改善國有企業(yè)經(jīng)營模式，提高國有經(jīng)濟的控制力和競爭力，促進國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等具有十分重要的意義。

“深化國有企業(yè)混合所有制改革是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國有企業(yè)實施混合所有制改革的目的，主要在于推動完善現(xiàn)代企業(yè)制度，激發(fā)經(jīng)濟活力，提高國有資本配置和運行效率以及促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，從而更好滿足人民日益增長的美好生活需要。無論是央企集團還是地方國企，未來實施混合所有制改革都是在建立‘以管資本為主’的國有資本管理體系。”申升介紹，混合所有制改革的主要途徑是民營企業(yè)或外資企業(yè)等非公有制經(jīng)濟進入國有企業(yè)，混合所有制改革的主要方式包括股權(quán)投資、基金投資、改制上市等。

然而，國有企業(yè)混合所有制改革歷程并不順利，其大致經(jīng)歷了早期萌芽（1980-1993年）、實踐探索（1993-2013年）、初步發(fā)展（2013-2018年）、深化發(fā)展（2018年至今）4個階段。特別是在實踐探索階段，當時包括礦業(yè)企業(yè)在內(nèi)的國有企業(yè)普遍進行了公司改制，部分礦山企業(yè)的干部職工紛紛持股。

從實踐探索看，目前發(fā)展混合所有制較為常見的有3種路徑：

一是國有企業(yè)引入非國有資本參與改革。其主要做法是，非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組，參與國有控股上市公司增資擴股，參與國有企業(yè)經(jīng)營管理。二是引入戰(zhàn)略者投資平臺。三是采取增資擴股、出資新設等方式探索實行企業(yè)員工持股計劃。

“國有企業(yè)推進混合所有制改革，既要注重‘混合’，更要注重‘改革’，產(chǎn)權(quán)‘混合’是途徑，體制‘改革’是目的，要通過混合所有制改革真正在破除國有企業(yè)不適應市場競爭的體制機制上取得新的明顯進展。”申升說，優(yōu)勢互補是國企混合所有制改革的基礎。無論是國有企業(yè)還是非公企業(yè)，混合所有制改革都必須能夠在某些方面有利于參與改革的主體，而資源優(yōu)勢互補就是國有企業(yè)和非公企業(yè)參與混合所有制改革、相互融合的基礎。如果改革僅對國有企業(yè)有利，非公企業(yè)必然不會參與；如果僅僅對于非公企業(yè)有利，即便國有企業(yè)在國家的號召之下實施了混合所有制，這種形態(tài)下的混合所有制企業(yè)或項目也難以持續(xù)。

“國有企業(yè)混合所有制改革不是國有企業(yè)私有化問題，也不是國有企業(yè)侵蝕私有企業(yè)的‘國進民退’問題，國有企業(yè)混合所有制改革的目的是利用混合所有制的制度形式，充分發(fā)揮國有企業(yè)與私有企業(yè)的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)融合發(fā)展。國有企業(yè)混合所有制改革應在統(tǒng)一理論邏輯基礎上轉(zhuǎn)變改革觀念，樹立混合所有制改革的共同理念，消除混合的顧慮與抵觸，拓寬混合廣度和深度。”申升進一步分析說。

混合所有制改革是一個非常復雜的系統(tǒng)工程，涉及股權(quán)結(jié)構(gòu)設計、各方利益調(diào)整、激勵機制重構(gòu)、產(chǎn)權(quán)市場交易以及資產(chǎn)價值判斷等企業(yè)內(nèi)外的各種活動，要求確保各類產(chǎn)權(quán)得到平等保護，確保股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股等市場信息公開透明，確保市場交易過程被嚴格監(jiān)管和第三方機構(gòu)的作用有效發(fā)揮，這都需要以法律制度建設為前提。

特別是對礦業(yè)行業(yè)來說，由于市場周期性波動大，主要體現(xiàn)價值的礦產(chǎn)資源又深埋地下，具有很大的不確定性，這就增加了混改中資產(chǎn)價值的評估及確定難度。如果在礦產(chǎn)品市場低谷時選擇混改，容易給人留下賤賣國有資產(chǎn)之口實。所以，許多礦山企業(yè)在混改時畏首畏尾，顧慮重重，不敢輕易混改。

混改的原則和方向

我國的國有企業(yè)混合所有制改革曾遭遇一波三折的歷程。特別是在1993年到2013年這個實踐探索階段，包括礦山企業(yè)在內(nèi)的許多國有企業(yè)基本上都按有關(guān)政策規(guī)定進行了公司化改制，煤炭行業(yè)的礦務局也一夜之間變成了煤業(yè)（集團）公司。期間，煤炭行業(yè)混改最成功的莫過于河南神火集團有限公司。該公司混改后，企業(yè)活力大增，一躍成為全國的明星企業(yè)。還有紫金礦業(yè)集團股份有限公司，2003年12月成功登錄香港股票市場、拉開混改帷幕后，該企業(yè)的發(fā)展一路高歌，現(xiàn)位列世界500強。

然而，許多國有企業(yè)的混改卻并沒有這么幸運。由于法律法規(guī)不連續(xù)，加之國家相關(guān)部門為規(guī)范國有企業(yè)改制行為、防止國有資產(chǎn)流失而出臺了《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)持股、投資的意見》等一系列新政策后，許多央企對干部、職工股權(quán)進行了一次全面清退或轉(zhuǎn)讓，致使許多央企的混改暫時陷入停擺階段。

這場清理股權(quán)風還波及到許多地方國有企業(yè)。河南禹州市有一家地方國有煤礦，1994年企業(yè)改制為公司時，在上馬新的煤礦項目過程中遭遇了資金困難，通過多方協(xié)調(diào)從國家開發(fā)銀行貸來的2000多萬元只是杯水車薪，而地方財政面對巨額投資也不愿投入。這家礦山被逼無奈，由黨員干部帶頭，發(fā)動職工集資建設新礦山。1994年-1998年間，該公司累計經(jīng)過三四輪集資，才勉強維持了新礦山建設。

由于煤礦項目建設周期長、投資大、回報慢，加之彼時煤炭市場疲軟，這家公司集資到期后無法及時償還干部職工集資款。為了煤礦項目長遠投資和建設，該企業(yè)開始效仿近鄰的神火煤炭集團公司，于1998年前后又發(fā)動黨員干部，把集資轉(zhuǎn)為股權(quán)，以從根本上緩解建設資金壓力。職工雖然對此頗有怨言，但為了企業(yè)的長遠發(fā)展，依然接收了公司的這一決定。然而，到了2004年前后，當?shù)卣胍患沂俅笮兔禾科髽I(yè)進駐。為了便于省屬煤炭企業(yè)兼并收購這家地方國有煤炭公司，地方政府就強令職工退股，最終導致這場比較成功的混改無疾而終。

2016年以來，國家多次要求全面加快推進混合所有制改革后，混改又一次迎來了東風勁吹的良機。國務院國資委黨委書記、主任郝鵬近日在接受媒體采訪時表示，《國企改革三年行動方案（2020-2022）》不久將印發(fā)實施。中國將以實施國企改革三年行動方案為契機，再次吹響改革的沖鋒號，通過加快深化改革，讓企業(yè)機制活起來，讓布局結(jié)構(gòu)優(yōu)起來，讓發(fā)展動力強起來。

據(jù)了解，“三年行動方案”最重要的工作是推動壟斷行業(yè)包括鐵路、油氣、電力等領域的改革，深入推進混合所有制改革，不僅要推動產(chǎn)權(quán)混合所有制，還要打破壟斷，建立市場化的經(jīng)營機制。本著先易后難的原則，國企攻堅戰(zhàn)后的新三年行動方案，就是要在已經(jīng)實現(xiàn)市場化的部分繼續(xù)鞏固和深化，然后啃最后的硬骨頭，推動改革不斷取得突破性進展。

在新的改革路線圖引領下，國企混改正加快步入“升級版”階段。業(yè)內(nèi)人士認為，今年作為國企改革三年行動計劃的開局之年，隨著四批210戶混改試點以及“雙百行動”“區(qū)域綜改試驗”“科改示范行動”等一系列改革舉措全面啟動，數(shù)千家企業(yè)改革試點將全面提速，奏響資本市場強音。

央企混改在提速擴圍，地方混改也在加速落地。然而，不容忽視的是，一些地方在推進國有企業(yè)混改過程中，以“我中有你，你中有我”為名，在推進國有企業(yè)混改同時，還要求民營企業(yè)也必須進行混改，讓國有資本參與民營企業(yè)甚至控股民營企業(yè)，完全違背了混改的初衷和方向。

特別是近年來，隨著砂石骨料價格的暴漲，一些央企、地方國企紛紛進軍砂石礦山，甚至不惜以天價來競拍礦權(quán)。更有一些地方政府，對新設立的砂石礦業(yè)權(quán)，明令要求只準央企或地方城投公司來投資建設砂石礦山。如果民營企業(yè)進入，地方城投公司必須以“干股”的方式進行控股。

在此背景下，一些民營砂石礦山主動與央企或地方國企合作，用他們的話說“穿個黃馬甲”對發(fā)展更有利。只要雙方你情我愿，這樣的混改也無可厚非。然而，在一些地方，一些民營砂石礦山本來自身發(fā)展很好，不愿意也不需要進行混改，可當?shù)卣瓷笆袠I(yè)有利可圖，就變著法逼迫企業(yè)進行混改，讓城投公司等國有企業(yè)參股或控股民營礦山。

“通俗地講，‘以民營企業(yè)為主體進行混改’實際上就是通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股、股權(quán)置換等多種方式，與國有企業(yè)或其他所有制主體進行合作。從主體而言，這屬于平等民事主體之間的交易行為，應當遵守民事活動平等、自愿、公平和誠實信用等基本原則。”申升分析說，交易的任何一方均不得以自身的強勢地位脅迫另一方進行不平等的交易。交易主體有權(quán)按照自己的真實意愿獨立自主地選擇、決定交易對象和交易條件，建立和變更交易法律關(guān)系，并同時尊重對方的意愿和社會公共利益，不能將自己的意志強加給對方或任何第三方，其他任何機關(guān)、團體或個人等第三方都不能干涉。如果地方政府對不愿意混改的民營企業(yè)強令進行混改，就違背了國家相關(guān)法律和誠實信用的市場經(jīng)濟活動道德準則。

申升還指出，混改的當事人應當遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務，對任何經(jīng)營者都應以市場交易規(guī)則為準則，享受公平合理的對待，既不享有任何特權(quán)，也不履行任何不公平的義務，權(quán)利與義務相一致。尤其要在混合對象與混合方式上“因需而宜”，堅持混合對象與混合形式的市場化選擇方式，規(guī)避逆向選擇風險，積極鼓勵通過縱向一體化、橫向一體化、兼并、重組、出資新建、項目投資、資本混合等多種形式的混合所有制改革。

可以說，當前我國的混改已進入深水區(qū)、攻堅期，如何改怎么改還有待于在實踐中進一步探索、檢驗。但不論如何改，具體到礦業(yè)行業(yè)，目標永遠只有一個，那就是通過混改來激發(fā)國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟的增長動力和潛能，全面實現(xiàn)我國礦業(yè)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，真正實現(xiàn)礦業(yè)大國到礦業(yè)強國的轉(zhuǎn)變，從而提高我國礦產(chǎn)資源的保障能力，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。