有這樣一個(gè)問題，在最近這段時(shí)間被礦政管理行政機(jī)關(guān)和采礦權(quán)人站在不同的立場和角度上不斷“拷問”著：

對(duì)于奮戰(zhàn)在礦政管理一線的同志們，他們左右為難，問道：“儂曉得哈，我們之前出讓建筑用砂石礦采礦權(quán)往往期限較短，并且會(huì)在采礦權(quán)出讓協(xié)議中明確出讓儲(chǔ)量這一概念。舉個(gè)例子哈，比如整個(gè)采礦權(quán)范圍內(nèi)保有資源儲(chǔ)量1000萬噸，但我們會(huì)限定只出讓6年，鑒于開發(fā)利用方案確定的生產(chǎn)規(guī)模為10萬噸/年，因此我們最終會(huì)明確出讓儲(chǔ)量為60萬噸，而其他儲(chǔ)量若想開采則必須通過再次出讓并簽訂出讓合同的方式予以實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)在的問題即在于，原先出讓合同到期后我們基本上都是通過協(xié)議出讓的方式對(duì)采礦權(quán)證進(jìn)行延續(xù)的，而目前協(xié)議出讓被嚴(yán)格限制，采礦權(quán)人礦證臨近到期前向我們申請(qǐng)延續(xù)并增加儲(chǔ)量，我們就很為難。同意延續(xù)吧，需要簽訂新的出讓協(xié)議，但現(xiàn)在只能通過招拍掛方式出讓，存在不確定性；不同意延續(xù)吧，又似乎不太符合關(guān)于辦理延續(xù)的法律規(guī)定。”

對(duì)于扎根在砂石礦生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)場的采礦權(quán)人，他們眉頭緊鎖，問道：“我跟您說哈，這個(gè)砂石礦項(xiàng)目，我們從取得采礦權(quán)證到建廠實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營，前前后后投入了大幾千萬，但礦證5年到期辦理延續(xù)時(shí)卻遇到困難了。行政機(jī)關(guān)解釋說雖然這個(gè)采礦權(quán)范圍內(nèi)儲(chǔ)量很大，但當(dāng)時(shí)出讓給我們的儲(chǔ)量就這些，如今再需取得更多儲(chǔ)量就是二次出讓行為，需要收回礦權(quán)重走招拍掛手續(xù)。但我們已經(jīng)投入了這么多錢，這次辦理延續(xù)時(shí)還想擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，如今看來都不可能了。而我們想問的是，我們既然是采礦權(quán)人，對(duì)礦證范圍內(nèi)的保有資源儲(chǔ)量到底享不享有優(yōu)先開采權(quán)，礦證到期后到底是延續(xù)行為還是二次出讓行為？”

上述躑躅和疑問，有些我們可以解答，但有些亦是混沌中的莫可名狀，需要通過完善礦政管理法律體系予以逐步完善。接下來，請(qǐng)跟隨我們的邏輯，進(jìn)入探索的世界。

一、礦生出讓環(huán)節(jié)的終極問題——國家出讓的究竟是資源儲(chǔ)量還是勘查開采權(quán)利？

如果說，“我是誰？我從哪里來？要到哪里去？”是人生三大終極問題，那么礦生（出讓環(huán)節(jié)）同樣也有，即“礦業(yè)權(quán)到底是何種權(quán)利？國家出讓的究竟是資源儲(chǔ)量還是勘查開采權(quán)益？礦業(yè)權(quán)人取得并行使礦業(yè)權(quán)需要支付哪些對(duì)價(jià)？”今天，結(jié)合本篇文章的疑問，我們來談?wù)勁c本話題相關(guān)的第二個(gè)終極問題。

《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)……?？辈?、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。”

依據(jù)上述法律可知，對(duì)于礦產(chǎn)資源，國家出讓的只是勘查、開采的權(quán)利，而非資源儲(chǔ)量本身。

這個(gè)問題從法律層面上看似非常簡單和毫無爭議，但從礦政管理角度而言，由于礦業(yè)權(quán)具有強(qiáng)烈的行政權(quán)屬性，加之無論是礦業(yè)權(quán)價(jià)款還是礦業(yè)權(quán)出讓收益的確定均同資源儲(chǔ)量密切相關(guān)，故在我們經(jīng)歷和查詢檢索到的采礦權(quán)出讓案件和出讓公告中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)如下幾類表述：

第一類，在采礦權(quán)出讓合同中直接約定出讓標(biāo)的為資源儲(chǔ)量。如采礦權(quán)出讓合同約定：“根據(jù)地質(zhì)勘查單位提供的資源儲(chǔ)量評(píng)審報(bào)告，本合同項(xiàng)下出讓的資源儲(chǔ)量為可采儲(chǔ)量100萬噸”；又如“本合同出讓標(biāo)的為采礦權(quán)項(xiàng)下300萬噸資源儲(chǔ)量”等類似表述。

第二類，在采礦權(quán)出讓合同之外另行簽訂資源儲(chǔ)量出讓成交確認(rèn)書。即針對(duì)資源儲(chǔ)量單獨(dú)簽訂出讓確認(rèn)書，明確寫明成交標(biāo)的為具體資源儲(chǔ)量，因出讓儲(chǔ)量而允許為其辦理采礦許可證，并簽訂采礦權(quán)出讓合同。

第三類，在采礦權(quán)出讓公告中明確出讓標(biāo)的為資源儲(chǔ)量。如在采礦權(quán)出讓公示公告中明確寫明 “協(xié)議出讓保有資源儲(chǔ)量60萬噸”等類似表述。

筆者注意到，上述表述雖然在固體類礦產(chǎn)采礦權(quán)出讓過程中均有體現(xiàn)，但更多集中在建筑用砂石采礦權(quán)領(lǐng)域。這主要是因?yàn)樯笆V作為第三類礦產(chǎn)同其他類礦產(chǎn)相比儲(chǔ)量清晰、確定、可見，可以無需設(shè)置探礦權(quán)而直接以采礦權(quán)進(jìn)行出讓。另外，建筑用砂石礦采礦權(quán)的設(shè)置與調(diào)整往往同所在城鄉(xiāng)的建設(shè)規(guī)劃緊密相連，因此其出讓年限相比于其他礦種也是比較短的。

基于上述原因，礦政管理行政機(jī)關(guān)在出讓建筑用砂石礦時(shí)往往更加強(qiáng)調(diào)出讓資源儲(chǔ)量的概念，加之出讓期限往往較短（3-5年礦證居多），導(dǎo)致在如今協(xié)議出讓被嚴(yán)格限制的情況下，砂石礦采礦權(quán)證的延續(xù)便成為了各方爭議、無奈、撓頭但又急需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

因此，我們認(rèn)為，解決該問題的首要任務(wù)便是在出讓標(biāo)的這一終極問題的認(rèn)知上達(dá)成法律層面上的一致。唯有如此，才能正視出讓行為的真正內(nèi)涵，即授予采礦權(quán)人在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利。

二、資源儲(chǔ)量僅解決取得采礦權(quán)需繳納多少出讓收益的問題，采礦權(quán)管理的真正內(nèi)涵應(yīng)是礦區(qū)范圍和礦證年限。

《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第六條規(guī)定：“采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。取得采礦許可證的單位或者個(gè)人稱為采礦權(quán)人。”

《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》第二十條規(guī)定：“采礦權(quán)人在登記的開采范圍、期限內(nèi)，享有開采有關(guān)礦產(chǎn)資源并獲得采出礦產(chǎn)品的排他性權(quán)利。”

《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第四條規(guī)定：“采礦權(quán)申請(qǐng)人在提出采礦權(quán)申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的地質(zhì)勘查儲(chǔ)量報(bào)告，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)劃定礦區(qū)范圍。”

《國土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國土資規(guī)〔2017〕16號(hào)）第一條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“礦區(qū)范圍是指可供開采礦產(chǎn)資源范圍、井巷工程設(shè)施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域。劃定礦區(qū)范圍是指登記管理機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的礦區(qū)范圍依法審查批準(zhǔn)的行政行為。”

依據(jù)上述法律法規(guī)及規(guī)范性文件可知，國家對(duì)于采礦權(quán)的管理強(qiáng)調(diào)兩個(gè)維度，一是礦區(qū)范圍，二是礦證期限。即采礦權(quán)人享有的是在批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍和期限內(nèi)依法開采并獲得相應(yīng)礦產(chǎn)品的權(quán)利。這里沒有強(qiáng)調(diào)儲(chǔ)量，而是強(qiáng)調(diào)范圍的概念。

因此，對(duì)于建筑用砂石礦采礦權(quán)人來說，其通過出讓取得的采礦權(quán)不應(yīng)以儲(chǔ)量作為權(quán)利多寡的依據(jù)，即在采礦權(quán)出讓合同沒有特殊約定的情況下（特殊約定是指采礦權(quán)出讓合同已明確約定到期后不再延續(xù)或者相應(yīng)儲(chǔ)量的砂石礦被開采完畢后不再擴(kuò)儲(chǔ)等基于雙方真實(shí)意思表示達(dá)成的合意約定），采礦權(quán)人應(yīng)在批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍內(nèi)享有開采和獲得全部保有資源儲(chǔ)量對(duì)應(yīng)的礦產(chǎn)品。

而對(duì)于礦證期限問題，因同延續(xù)行為緊密關(guān)聯(lián)，且最新的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》亦對(duì)延續(xù)作出了重大調(diào)整，我們將在下文中予以重點(diǎn)論述。此外，雖然新礦法尚未頒布實(shí)施，但我們認(rèn)為修訂草案對(duì)于延續(xù)問題作出了更加合乎法理和情理的制度安排，有利于保護(hù)礦業(yè)權(quán)人享有的用益物權(quán)權(quán)益。

三、采礦權(quán)出讓和延續(xù)是兩個(gè)完全不同性質(zhì)的行政行為，行政機(jī)關(guān)不能以出讓行為完成對(duì)采礦權(quán)的延續(xù)審批。

筆者在實(shí)務(wù)中注意到，在協(xié)議出讓被嚴(yán)格限制前，建筑用砂石采礦權(quán)的延續(xù)往往是通過簽訂新的采礦權(quán)出讓合同，完成采礦權(quán)二次出讓行為的方式得以延續(xù)的。但事實(shí)上，采礦權(quán)的出讓和延續(xù)是兩個(gè)完全不同性質(zhì)的行政行為，具體為：

第一，出讓是創(chuàng)設(shè)權(quán)利，延續(xù)是延長權(quán)利期限。采礦權(quán)出讓是創(chuàng)設(shè)采礦權(quán)的過程，是采礦權(quán)申請(qǐng)人權(quán)利從無到有的過程。而采礦權(quán)延續(xù)是延長權(quán)利期限，是使得采礦權(quán)人繼續(xù)持有采礦權(quán)的審批行為。

第二，二次出讓的前提是原始采礦權(quán)已消滅，延續(xù)的前提是礦證尚在有效期但臨近到期。這是兩者不能混為一談的最重要原因。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)不能在創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)采礦權(quán)的同時(shí)又對(duì)原采礦權(quán)予以延續(xù)，這在邏輯上是相互矛盾的。

因此，我們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)由于將出讓標(biāo)的理解為資源儲(chǔ)量，導(dǎo)致其在辦理延續(xù)時(shí)還需通過再一次的出讓行為以出讓更多儲(chǔ)量從而完成延續(xù)。但事實(shí)上這種邏輯上的悖論亦造成了自身的糾結(jié)和采礦權(quán)人的不理解。

四、部分行政機(jī)關(guān)對(duì)此問題的修正意見

筆者注意到，2010年9月9日，浙江省國土資源廳（現(xiàn)為浙江省自然資源廳）出臺(tái)了浙土資發(fā)〔2010〕21號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范采礦權(quán)管理若干問題的通知》，該通知第二條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“采礦權(quán)必須一次性整體出讓，不得按年度開采量出讓。已經(jīng)整體有償出讓的采礦權(quán)出讓期滿，礦區(qū)范圍內(nèi)仍保有可采資源儲(chǔ)量的，可直接辦理延續(xù)手續(xù)，不再重復(fù)出讓。”

我們欣喜地看到浙江省國土資源廳在一個(gè)規(guī)范性文件中即修正并解決了三個(gè)重要問題：一是強(qiáng)調(diào)了不得按照開采量出讓采礦權(quán)，二是明確了采礦權(quán)人在礦區(qū)范圍內(nèi)享有開采所有保有資源儲(chǔ)量對(duì)應(yīng)礦產(chǎn)品的權(quán)利，三是將出讓行為和延續(xù)行為作出了嚴(yán)格區(qū)分。

但與此同時(shí)，根據(jù)我們的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和檢索信息，全國絕大多數(shù)地區(qū)的建筑用砂石采礦權(quán)管理（如云南、山東、廣州等地）仍存在上述問題。而所有的矛盾也在近幾年協(xié)議出讓被嚴(yán)格限制后集中爆發(fā)出來了。

五、我們對(duì)上述問題的結(jié)論性意見和建議

文行于此，回到開篇的設(shè)問，我們根據(jù)上述理解和認(rèn)知形成以下結(jié)論性意見和建議：

首先，第一個(gè)問題，采礦權(quán)人在礦證有效期內(nèi)，對(duì)礦區(qū)范圍內(nèi)所有保有資源儲(chǔ)量均具有開采的權(quán)利，而不應(yīng)僅為出讓取得的資源儲(chǔ)量。

其次，第二個(gè)問題，根據(jù)現(xiàn)有礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的規(guī)定，礦證到期后繼續(xù)采礦的，申請(qǐng)辦理的是延續(xù)登記手續(xù)。至于礦政管理行政機(jī)關(guān)是否同意延續(xù)，則需根據(jù)延續(xù)的相關(guān)法律規(guī)定予以審查。另根據(jù)《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》第二十六條的規(guī)定：“采礦權(quán)的期限按照礦山建設(shè)規(guī)模與儲(chǔ)量規(guī)模相適應(yīng)原則確定，原則上不超過三十年。采礦權(quán)有效期屆滿，登記的開采范圍內(nèi)仍有可供開采的礦產(chǎn)資源的，可以續(xù)期，續(xù)期期限按照本條規(guī)定的原則確定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”

據(jù)此，我們認(rèn)為，新礦法修訂草案事實(shí)上已建議明確賦予采礦權(quán)人對(duì)礦區(qū)范圍內(nèi)全部礦產(chǎn)資源的優(yōu)先開采權(quán)，即采礦權(quán)人可以“從一而終”。

最后，我們也想給礦政管理一線的同志們解解心寬減減壓，提出一些不成熟的分類處理建議：

（一）對(duì)于存量建筑用砂石礦采礦權(quán)

（1）存量建筑用砂石礦采礦權(quán)到期后的延續(xù)行為不是采礦權(quán)的二次出讓行為，因此不受《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》、《國土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國土資規(guī)〔2017〕16號(hào)）、《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）等文件關(guān)于嚴(yán)格限制協(xié)議出讓和禁止第三類礦產(chǎn)以協(xié)議出讓方式擴(kuò)大礦區(qū)范圍的規(guī)制。

（2）對(duì)于原先出讓儲(chǔ)量已開采完畢而申請(qǐng)延續(xù)的砂石礦采礦權(quán)人，在出讓合同沒有明確限制約定的情況下（如明確采礦權(quán)出讓合同到期后不予延續(xù)礦權(quán)或開采定額儲(chǔ)量完畢后即收回礦權(quán)等約定），應(yīng)根據(jù)延續(xù)年限及生產(chǎn)規(guī)模確定新動(dòng)用的可采儲(chǔ)量，按照《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）的規(guī)定計(jì)算并收取相應(yīng)的采礦權(quán)出讓收益后予以延續(xù)。

（3）在原先出讓儲(chǔ)量范圍內(nèi)沒有開采完畢的砂石礦采礦權(quán)人申請(qǐng)延續(xù)登記時(shí)，僅在延續(xù)登記需具備的法律要件標(biāo)準(zhǔn)下審查延續(xù)行為，而非通過能否進(jìn)行協(xié)議出讓方式判斷礦權(quán)能否進(jìn)行延續(xù)。即再一次強(qiáng)調(diào)出讓行為和延續(xù)行為應(yīng)區(qū)分開來。

（二）對(duì)于新設(shè)建筑用砂石礦采礦權(quán)

（1）在以后的采礦權(quán)出讓合同和出讓公告中，明確出讓標(biāo)的即為采礦權(quán)，而非出讓儲(chǔ)量。

（2）在出讓前，應(yīng)嚴(yán)格論證儲(chǔ)量、規(guī)模以及年限下的最優(yōu)出讓礦區(qū)范圍界限，做到礦區(qū)范圍與上述三項(xiàng)指標(biāo)相統(tǒng)一，對(duì)采礦權(quán)進(jìn)行合理設(shè)置，防止再出現(xiàn)上述存量礦權(quán)中礦區(qū)范圍與開采規(guī)模、期限嚴(yán)重不一致的情況。

（3）如對(duì)采礦權(quán)出讓有特殊限制要求，應(yīng)在不違反法律法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，同采礦權(quán)申請(qǐng)人達(dá)成真實(shí)合意后在出讓合同中進(jìn)行詳細(xì)約定。如明確約定采礦權(quán)出讓期限即為一定年限，到期后不予延續(xù)；開采儲(chǔ)量到達(dá)定額后即收回采礦權(quán)，采礦權(quán)人屆時(shí)需辦理閉坑、環(huán)境治理、注銷登記等諸如此類的約定。

文章結(jié)尾處，筆者認(rèn)為，在礦法修訂以及近幾年礦政管理改革的大背景下，建筑用砂石礦作為第三類礦產(chǎn)，雖然有些特殊的限制規(guī)定，如存量采礦權(quán)不得擴(kuò)界、新設(shè)采礦權(quán)不得協(xié)議出讓等，但各地礦政管理行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)在上述重要共性問題統(tǒng)一理解的前提下實(shí)施行政行為。

而筆者作為專注于礦產(chǎn)資源法律服務(wù)的律師，也希望能在礦政管理行政機(jī)關(guān)和礦業(yè)權(quán)人之間搭建一座相互理解的橋梁，共同推進(jìn)問題的解決。退一步講，哪怕這篇文章可以在行政機(jī)關(guān)心里泛起一波漣漪，在采礦權(quán)人眼里看到一絲共鳴，對(duì)我們來說，都是對(duì)礦業(yè)行業(yè)有益的推動(dòng)。雖然可能微不足道，但跬步之下，方至千里。

望與同仁共勉之。