當前，我國砂石價格普遍在高位震蕩，部分地區(qū)短缺，砂石供給失衡致使部分工程停工、工期拖延現(xiàn)象時有發(fā)生，誘發(fā)非法采砂抬頭、劣質(zhì)砂石濫用等。隨著我國砂石骨料行業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐加快，為了保障砂石供應，同時提高砂石產(chǎn)品質(zhì)量，全國多地政府大力推進砂石骨料行業(yè)朝大型化、超大型化趨勢發(fā)展，部分地區(qū)要求合法砂石企業(yè)滿負荷生產(chǎn)。

值得注意的是，部分砂石礦山開采、加工生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了超能力生產(chǎn)！然而，超能力生產(chǎn)涉及采礦權(quán)變更批復、生產(chǎn)安全、礦政管理等一系列問題，可能涉及違法行為，砂石企業(yè)不得不注意！

礦山超能力生產(chǎn)是指超出采礦證載明的生產(chǎn)規(guī)模進行礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用的行為。

按照《國土資源部關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2011〕14號)第25條的規(guī)定：變更生產(chǎn)規(guī)模的采礦權(quán)人應當在采礦許可證有效期內(nèi)，向登記管理機關(guān)申請變更登記。

2017年7月29日，原國土資源部發(fā)布《關(guān)于修改<國土資源部關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知>第25條規(guī)定的通知》(國土資發(fā)﹝2017﹞29號)取消了“變更生產(chǎn)規(guī)模”的情形下，采礦權(quán)人應當向登記管理機關(guān)申請變更登記的規(guī)定。

2017年12月29日，原國土資源部發(fā)布了《國土資源部關(guān)于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關(guān)事項的通知》(國土資規(guī)〔2017〕16號，以下簡稱“16號文”)。16號文第30條正式廢止了國土資發(fā)〔2011〕14號文。至此，變更生產(chǎn)規(guī)模不再屬于礦政管理范圍之內(nèi)的行政許可事項。

既然礦山的生產(chǎn)規(guī)模變更不需要去采礦權(quán)登記管理機關(guān)申請變更登記，是否就意味著采礦權(quán)人就可以任性為之，想生產(chǎn)多少就生產(chǎn)多少而不受任何約束?這樣的認識和做法是完全錯誤和非常危險的，具體原因分析如下。

超能力生產(chǎn)可能侵犯到國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)而承擔相應的法律責任

《中國人民共和國憲法》第九條的規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條明確規(guī)定：礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。國家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第46條規(guī)定：礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小?br />
根據(jù)上述法律規(guī)定，在我國，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國家(全民)所有，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。

同時《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記。

《中華人民共和國物權(quán)法》明確將探礦權(quán)、采礦權(quán)納入用益物權(quán)的范疇，依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護，并明確規(guī)定：國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規(guī)定的除外。

根據(jù)上述法律規(guī)定，采礦權(quán)的本質(zhì)是從國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上派生出來的一種用益物權(quán)，即采礦權(quán)人在依法向國家繳納一定的費用后(價款/權(quán)益金)在一定的礦區(qū)范圍和時間期限內(nèi)，開采一定數(shù)量的礦產(chǎn)資源的權(quán)利。

我們以采礦許可證為例，證載的采礦權(quán)證有效期為10年，生產(chǎn)規(guī)模為2.67萬立方米/年。據(jù)此，我們可以測算出，國家讓渡給采礦權(quán)人的大理巖開采總量為26.7萬立方米，時間為10年。如果認為變更生產(chǎn)規(guī)模不需要去發(fā)證登記機關(guān)變更登記就可以隨意擴大生產(chǎn)量，在10年的有效期內(nèi)總計開采的大理巖量會遠遠超出采礦權(quán)許可的數(shù)量。如果采礦權(quán)人不對超采的大理巖進行如實申報并向國家補繳相應的權(quán)益金，則會構(gòu)成對國家所有的礦產(chǎn)資源的非法侵占和非法處置。國家可以根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第106條的規(guī)定，向采礦權(quán)人追回其超量開采的礦產(chǎn)資源，如果礦產(chǎn)資源已經(jīng)被出售無法追回的，國家有權(quán)向采礦權(quán)人請求賠償損失。如果采礦權(quán)人為國有公司或企業(yè)，則企業(yè)主要負責人還有可能根據(jù)《中華人民共和國刑法》第168條被認定為國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪或濫用職權(quán)罪，承擔相應的刑事責任。

因此，在采礦許可證許可的范圍內(nèi)超量開采(擴大生產(chǎn)規(guī)模)雖然不需要依法進行采礦許可證變更登記，但是采礦權(quán)人應當重新編制開發(fā)利用方案，并且使變更后的開發(fā)利用方案獲得礦政管理部門的批準。每年如實向礦政管理部門申報實際開采數(shù)量，并對超量開采部分補交相應的權(quán)益金。

超能力生產(chǎn)可能違反國家有關(guān)安全監(jiān)督管理的規(guī)定

2016年02月17日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于印發(fā)金屬非金屬礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計重大變更范圍的通知》(安監(jiān)總管一〔2016〕18號，簡稱18號文)。18號文規(guī)定：建設(shè)單位在建設(shè)期間對已經(jīng)批準的金屬非金屬礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計做出變更，且列入《金屬非金屬礦山建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計重大變更范圍》的，應當編寫金屬非金屬礦山建設(shè)項目安全設(shè)施重大變更設(shè)計，并報原批準部門審查同意。未經(jīng)審查同意的，不得開工建設(shè)。

據(jù)此，在作出擴大生產(chǎn)規(guī)模決定之前，要評估擴大生產(chǎn)是否引發(fā)安全設(shè)施設(shè)計重大變更，如果構(gòu)成安全設(shè)施設(shè)計重大變更，則應當編寫金屬非金屬礦山建設(shè)項目安全設(shè)施重大變更設(shè)計，并報原批準部門審查同意。未經(jīng)審查同意的，不得開工建設(shè)。如果違反上述規(guī)定，則根據(jù)《建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理辦法》第29條的規(guī)定：已經(jīng)批準的建設(shè)項目安全設(shè)施設(shè)計發(fā)生重大變更，生產(chǎn)經(jīng)營單位未報原批準部門審查同意擅自開工建設(shè)的，責令限期改正，可以并處1萬元以上3萬元以下的罰款。

超能力生產(chǎn)可能違反國家有關(guān)環(huán)境影響評價法規(guī)

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第24條規(guī)定：建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應當重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。

擴大生產(chǎn)規(guī)模必然引起建設(shè)項目規(guī)模的變化，可能引起生產(chǎn)工藝或者防止污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動。因此，采礦權(quán)人應當按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第24條的規(guī)定，重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。如果違反此條規(guī)定，則有可能依據(jù)此法第31條規(guī)定，建設(shè)單位未依法重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額1%以上5%以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設(shè)單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。

超能力生產(chǎn)可能違反有關(guān)資本市場和評估準則的規(guī)定

證監(jiān)會2010年公布的《并購重組共性問題審核意見關(guān)注要點》中，礦業(yè)權(quán)的信息披露與評估明確指出：并購重組標的資產(chǎn)涉及礦業(yè)權(quán)的，應關(guān)注充分披露：礦業(yè)權(quán)最近3年是否存在超能力生產(chǎn)和重大安全事故，如果實際生產(chǎn)能力與礦業(yè)權(quán)證書登記的生產(chǎn)能力有差異，提供證明實際生產(chǎn)能力經(jīng)過合法審批的文件。

中國礦業(yè)權(quán)評估協(xié)會發(fā)布的《礦業(yè)權(quán)評估參數(shù)確定指導意見》(CMVS30800-2008)中是允許根據(jù)礦山實際生產(chǎn)能力；但該方法只適用于不涉及有償處置或采礦權(quán)價款已全部繳納，且礦山生產(chǎn)規(guī)模不受國家有關(guān)安全生產(chǎn)和宏觀調(diào)控等政策限制的非采礦權(quán)價款評估、采礦權(quán)價值咨詢。

《中國礦業(yè)權(quán)評估準則(2016年修訂)》(征求意見稿)針對采礦權(quán)生產(chǎn)能力的確定則修改為：生產(chǎn)礦山采礦權(quán)評估按采礦許可證載明生產(chǎn)規(guī)模確定生產(chǎn)能力。采礦許可證證載生產(chǎn)規(guī)模與礦山實際生產(chǎn)能力差異較大時，按生產(chǎn)規(guī)模核定文件或類似文件確定生產(chǎn)能力；無生產(chǎn)規(guī)模核定文件或類似文件，按采礦許可證證載生產(chǎn)規(guī)模確定生產(chǎn)能力。

無論中國證監(jiān)會還是中國礦業(yè)權(quán)評估準則針對涉及生產(chǎn)礦山采礦權(quán)生產(chǎn)能力確定都明確的指出：如果采礦許可證證載生產(chǎn)規(guī)模與礦山實際生產(chǎn)能力差異較大時，需提供證明實際生產(chǎn)能力經(jīng)過合法審批的文件或有主管部門的生產(chǎn)規(guī)模核定文件或類似文件確定生產(chǎn)能力。

超能力生產(chǎn)可能違反國家有關(guān)勞動保護法律規(guī)定

《中華人民共和國勞動法》第四章規(guī)定：國家實行勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過44小時的工時制度；用人單位應當保證勞動者每周至少休息一日；用人單位由于生產(chǎn)經(jīng)營需要，經(jīng)與工會和勞動者協(xié)商后可以延長工作時間，一般每日不得超過一小時；因特殊原因需要延長工作時間的，在保障勞動者身體健康的條件下延長工作時間每日不得超過3小時，但是每月不得超過36小時。

實踐當中，在礦產(chǎn)品價格高漲且產(chǎn)品供不應求的時候，礦山企業(yè)往往會基于利益驅(qū)動，開足馬力24小時不停地生產(chǎn)作業(yè)，可能不經(jīng)意就違反《勞動法》關(guān)于勞動者工作時間和休息休假的強制性規(guī)定。根據(jù)《勞動法》第90條規(guī)定：用人單位違反本法規(guī)定，延長勞動者工作時間的，由勞動行政部門給予警告，責令改正，并可以處以罰款。

結(jié)束語

開采砂石等采礦活動是一項技術(shù)性強、生態(tài)環(huán)境擾動大、作業(yè)危險性大，且涉及利益主體較多的生產(chǎn)活動。因此，國家不僅僅要從自然資源管理的角度出發(fā)對采礦活動進行規(guī)制，還會從安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保護等多方面對采礦活動進行制約。

采礦權(quán)是一項受法律保護的用益物權(quán)。采礦權(quán)人在獲得依法采礦權(quán)利的同時，也肩負著這項權(quán)利所隨附的義務。這些義務包括：合理開發(fā)礦產(chǎn)資源，不造成資源浪費和破壞性開采的義務；保護國家對礦產(chǎn)資源所有權(quán)不受侵犯的義務；確保安全生產(chǎn)不造成安全生產(chǎn)事故的義務；生態(tài)環(huán)境保護和修復的義務；保護勞動者合法權(quán)益的義務；依法合規(guī)經(jīng)營的義務；其他法律法規(guī)規(guī)定必須遵守的義務。此外，作為一個合法經(jīng)營的企業(yè)，還應當擔當部分社會責任，幫助改善居民生活，提高本地就業(yè)，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

砂石等礦山企業(yè)，無論是在利益驅(qū)動，還是監(jiān)管缺位，或遭受任何外部壓力的情況下，均需要保持清醒的頭腦，自覺遵守有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，以獲得企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。